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【期刊名称】 《法制与社会发展》
中国内地物权法的主体维度问题
【英文标题】 The Owners under the Property Law of Mainland China
【作者】 姜朋【作者单位】 清华大学
【分类】 物权
【中文关键词】 集体经济组织;作为个体的农民;作为家庭的农户;所有制
【英文关键词】 collective economic organizations;individual farmer; rural household; the system of owner-ship;property
【文章编码】 1006-6128 (2009) 05-0058-13【文献标识码】 A
【期刊年份】 2009年【期号】 5
【页码】 58
【摘要】

物权归属于谁并非一个无关紧要的问题。物权法规定的权利主体应当是面目清晰、可以计数的,并且不同权利人的权利应有明显界分。因此,彻底放弃在农村实行的“个人—家庭”双重主体标准,对实际支撑《宪法》所说的“劳动群众集体所有制”的村或乡(镇)的“集体经济组织”、村委会、村民小组、村内各个农村集体经济组织甚至乡(镇)政府做出正面规定,将“所有制”概念还原为“财产”,实乃让物权立法回归为一部集中关注财产权利的,更单纯的、具有可操作性的法律的必由之路。

【英文摘要】

Who is the owner of the assets? It is not a laughing matter. In the rural area of China, both theindividual farmer and the rural household could be regarded as the owner of assets(double—level owner sys-tem).Corresponding to the“collective ownershipbthe working people” adopted by Constitution,the lawsand regulations optionally adopts the terms such as the collective economic organizations of village,township ortowm,the villagers’committee, the sub—committee of villagers, other forms of rural collective economic or-ganizations in a village,and even the government in township or town level. Under current legal system, thereis a familiar conception in Chinese “suo you zhi”(the system of ownership) which is quite different to the o-riginal words“property” used by Karl Marx and F. Engels in Manifesto of the Communist Party,one of theirgreatest works. Under such circumstances,the law would be doomed to be a political proclamation rather thana purified and exercisable law on property rights;and therefore,the boundary between one' s rights to anoth-er' s would hardly be distinguishable.

【全文】法宝引证码CLI.A.1136026    
  
  马克思说:“人是最名副其实的社会动物,不仅是一种合群的动物,而且是只有在社会中才能独立的动物。”{1} (P87)“每个人以物的形式占有社会权力”。{2} (P104)他还说:“任何一种解放都是把人的世界和人的关系还给人自己。”{3} (P443)据此,民法物权关系也就不应被解释成作为主体的人对作为客体的物的支配和利用关系,而应是透过对物的支配和利用所体现出的人与人之间的关系,亦即实现“以物的依赖性为基础的人的独立性”和“建立在个人全面发展……基础上的自由个性”。[1]这意味着物权法必然要直接承继民法总则关于人或所谓主体的内容,以物或物权的拥有者作为自己叙事的起点。不过,由于传统民法坚持以自然人作为其叙事的最基本逻辑主语,法人则不过是法律模仿和拟制自然人的结果,{4}因此其物权法的主体维度问题并不突出。比如,德国民法物权编面临的主要问题是如何在作为权利之维的“所有权—他物权”和作为事实维度的“动产—不动产”这两种叙述进路间找寻平衡。{5} (P186)但在我国内地,物权立法除了权利之维与事实之维的取舍之外,还要考虑权利主体的问题。因为在长期的计划经济下,国家(政府)可谓无处不在、无所不能,相应的,部分社会控制的职能也由作为全能国家的衍生体的机构(法人或单位)来行使,而自然人则始终是政府管束的对象。[6] (P72)民法的私法属性显然与之相左。{7} (P19-25)
  带着上述矛盾,《民法通则》第二、三章在规定自然人和法人两类基本民事主体时并没有过多地考虑国家在私法上的地位,只在第三章第三节(即第50条)对机关法人做了规定。但第五章第一节规定财产所有权时,却突兀地提出了国家财产(第73条)、劳动群众集体组织的财产(第74条)、公民个人财产(第75条)和社会团体财产(第77条)的概念。这种做法带来了许多问题:其一,四种财产类型的划分标准不清。其二,法人拥有财产的情形被遗漏了。其三,国家在私法上的地位越发显得模糊:国家是否是一个合格的私法主体?它是法人吗?[2]如是,则国家与作为法人的众多国家机关之间是什么关系?其四,类似的,集体组织是谁?它们是法人吗?反过来,法人是集体吗?其-五,上述分类还直接挑战了《民法通则》第2条的存在价值。可见,在中国内地讨论物权法,权利主体问题是不应回避的。
  本文的基本观点是:物权法规定的权利主体应当是面目清晰、可以计数的,特定权利主体的权利边界应与其他主体有明显区分。为此,下面将依次讨论农村的农民个人与家庭并存的二元主体现象,“农村集体经济组织”的确切所指,以及与所有权密切相关的“所有制”概念的流变。但对于究竟法律文本中该写人哪些权利主体则不作讨论。
  一、作为个体的农民和作为家庭的农户
  近代以来,西方私法的趋势是以个人本位替代家族(家庭)主义。正如亨利·梅因所说:“所有进步社会的运动在有一点上是一致的。在运动发展的过程中,其特点是家族依附的逐步消灭以及代之而起的个人义务的增长。‘个人’不断地代替了‘家族’,成为民事法律所考虑的单位。……所有进步社会的运动,到此处为止,是一个‘从身分到契约’的运动。”{8}(P96-97)
  我国《民法通则》无疑也是承认这一点的,其第2条和第5条列举性地规定了公民和法人两类主体。然而,该法第二章公民(自然人)又用了两节的篇幅规定了个体工商户、农村承包经营户和个人合伙。其中,个体工商户是经核准登记从事工商业经营的公民(第26条),个人合伙为公民个人的合作(第30页),因此都可以直接还原为自然人。[3]农村承包经营户则不然。从第27条所给定义来看,成为农村承包经营户的条件有二:一是需为农村集体经济组织的成员,二是按照承包合同规定从事商品经营。若仅从这一定义来看,可能将农村承包经营户作与个体工商户同样的理解,即自然人个人从事承包经营。但其第29条“农村承包经营户的债务,个人经营的,以个人财产承担;家庭经营的,以家庭财产承担”的规定表明,法律同时认可了农民个人或其家庭承包集体土地两种情形。《宪法修正案》(1993)第6条也使用了“农村中的家庭联产承包为主的责任制”的表述。因此,至少在农村集体土地等财产承包问题上,现有法律采取的是二元主体标准,即同时承认农民个体和农民家庭(农户)的主体资格。辅助证据还有一些。最高人民法院在一份司法解释中称,承包人在承包期内因健康原因丧失承包能力或者死亡,当事人请求终止承包合同的,人民法院应当允许。[4]这指的是农民个人承包的情形。《农村土地承包法》(2002)第21条列举的承包合同的一般条款中有一项是“发包方、承包方的名称,发包方负责人和承包方代表的姓名、住所”。显然,这指的是家庭(农户)承包。在农户家庭承包的情况下,农民个人的主体性很大程度上被家庭吸收,其个人财产需作为家庭债务的一般担保。相反,个人承包则存在被认定为家庭承包的可能。最高人民法院的司法解释突破了《民法通则》“家庭经营产生的负债,以家庭财产承担”的限制,转而要求“以个人名义签订承包合同,但有证据证明其承包经营收益的主要部分是供家庭成员享用的,应当以其家庭财产承担责任”,[5]从而农户家庭要为承包的个体成员提供一般担保。
  必须承认,在相当长的时间里,保留“个人—农户”二元主体标准,承认“户”在中国农村的单位价值是有现实意义的。在人民公社时期,工分制要求按照每个人(社员)的工作成绩(工分)来分配收入。[6]但张乐天的研究表明,工分制并不是农村收入分配的主导方式。多数必需品,尤其是粮食,是按照需要分配的。在他研究的大队,90%的薪柴和77%的食用油是按家庭人口分配的。{9}(P238)笔者在中共八届十中全会《农村人民公社工作条例修正草案》(1962)第34条中也找到了这方面的规定:
  生产队对于社员粮食的分配,应该根据本队的情况和大多数社员的意见,分别采取各种不同的办法,可以采取基本口粮和按劳动工分分配粮食相关结合的办法,可以采取按劳动工分分配加照顾的办法,也可以采取其他适当的办法,不论采取那种办法,都应该做到既调动最大多数社员的劳动积极性,又保证烈士家属、军人家属、职工家属和劳动力少、人口多的农户能够吃到一般标准的口粮。
  社员的口粮,应该在收获以后一次分发到户,由社员自己支配。
  在后人民公社时期,“户”仍被作为权利和利益分配的单位:农民的宅基地是按“户”分配的,《土地管理法》强调了“一户农民一处宅基地”的原则;[7]更不要说集体土地承包制度原本就是“包产到户”实践获得法律确认的结果了。[8]
  但在具体的利益分配环节,个人作为“户”的亚单位,其作用也同样不容忽视。与民法文本上抽象的自然人概念不同,农村利益分配中的个人必须得到相当程度的还原或具化,首先,他/她要有农民的身份(具体到某一特定村庄的农业户口)。[9]其次,性别、年龄、劳动能力,甚至是否属于超计划生育,对于最终分得土地权利都具有决定性的影响。不过,也有证据表明,在农地承包权分配过程中,个体农民的上述特征不是被孤立考虑并被用作分配标准的,相反,个体农民从一开始就是其所在家庭的有机组成部分。为了保证公正,分配或调整承包土地的计划必须仔细考虑不同品质土地如何搭配,还要确定成年人和孩子的不同权重、家庭劳动力和家庭人口的不同权重。{9} (P207)符运金、符敏敏诉李家山村11组强行耙掉其依离婚协议分得的承包经营土地上的秧苗赔偿案就是一例。该案中,原告符运金离婚后于1993年带其女符敏敏与骥村镇李家山村11组村民刘福民结婚。1994年9月延长土地承包期限时,二原告及刘福民父子共四人承包了被告李家山村11组在一百八长塘的水面0. 8亩、同皮洞葡萄园的水田1.63亩、窝凼古地旱地0.21亩。发包方李家山村委会、李家山第11组与承包方刘福民户签订的集体土地承包合同,骥村镇人民政府向该户填发了《集体土地承包经营证》。{10} (P564-565)由此可知,集体土地在承包时,被系属于特定农户名下,但由其中一人代表家庭在承包合同和承包经营证上具名。具体的地块及面积是在综合考察了承包户的家庭人数及性别、年龄构成并权衡土地属性的基础上确定的。相应的,在发生诉讼时,也是由对外代表家庭具名的农民充任原告或被告的。比如,张星光、芮灵华诉张食岭互换建房用地纠纷案实际涉及的是两个家庭的利益(系争的建房用地属于“户”),但原告夫妻俩是用自己的而不是家庭的名义提起的诉讼,同时他们只选择了另一家的代表(俗话说的“家长”)作为被告。[10]
  由于农村承包经营户是建立在血缘、婚姻或拟制的基础上的身份关系,同时还要满足隶属于同一户籍的形式,但不必登记,[11]这就意味着,农村承包经营户可能因其成员的过世、离婚以及户籍的分立而解体。随之而来的则是包括家庭的土地承包权利在内的财产的析分问题。前述符运金案中,原告·根据离婚协议分得同皮洞葡萄园的1. 63亩水田。长塘的0. 8亩水面和窝凼古地0.21亩旱地则由刘福民父子承包经营。而在徐华平、王大宝诉灌南县汤沟镇沟东村村民委员会以应随夫分地不发给土地征用补偿费纠纷案中,{10} (P418)原告系灌南县汤沟镇沟东村村民,1985年2月与灌云东辛农场职工王比学结婚,育有二子王大宝(1985年12月生)、王二宝(1989年6月生)。徐华平与两子的户口一直都在沟东村。王二宝因系超生没有承包资格。王比学则因户口不在该村,不属于徐华平和王大宝组成的承包户的成员,尽管在法律上徐华平、王比学及其子属于一个家庭。因此,1990年只有两原告从被告处承包了1.52亩责任田。
  个人和家庭两个主体标准的并存没有对农民承包土地造成大的影响。这主要得益于“增人不增地,减人不减地”原则和继承规则。根据前者,家庭(农户)承包的土地得到了有效的固化;[12]援引后者,则可以使个人承包者承包的土地及相关权利在其去世之后仍然可以留在家庭内部。然而,个人和家庭这两个主体标准并不是在任何场合都可以并用,更遑论混用了。而现实中恰恰出现了这样的做法。根据中国人民银行《农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见》(2000年1月24日),农户联保贷款是指由居住在信用社服务辖区内的5至10户没有直系亲属关系的农户在自愿基础上组成联保小组,信用社对联保小组成员提供的贷款。单次借款的额度原则上不得超过当地农户的年平均收入。可知这种贷款是以“户”而不是个人为单位提供的。有趣的是,借款人条件中又包括了“要有完全民事行为能力”一项,分明又是针对个人而言的。
  从民法的视角来看,在农村实行“个人—家庭”双重主体标准,可能会损害债权人或某些家庭成员个人的利益。这是因为,按户承包情况下,名为家庭财产的土体权利实际上是家庭成员个人财产、夫妻共有财产和家庭共有财产的综合体,但现行承包合同和承包权证书在区分、证明农民个人权利和家庭公有财产方面都还力有不逮。[13]当出现家庭成员个人债务需要清偿时,如果不首先析产,其他家庭成员的利益就可能受到损害。而当个人债务和家庭债务并存时,若不经析产,径行将承包权视为家庭(共有)财产,用以清偿家庭债务,则会损害到个人债权人的利益。特别是在以家庭名义借贷专用于某个成员的情况下,[14]若不以全部家庭成员为被告并以“家庭财产”为执行对象,恐不能保障债权人债权的实现,但这样做对某些家庭成员个人及其债权人又不公平。
  二、“劳动群众集体组织”是谁?
  在内地的法律谱系中,《民法通则》使用的“劳动群众集体组织”概念的直接源头是《宪法》(1982)。该法第6条将“劳动群众集体所有制”和“全民所有制”并列为“生产资料的社会主义公有制”的两种基本形式。[15]从其第8条来看,所谓“劳动群众集体组织”大致包括农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作组织。
  1952年冬到次年春,土地改革运动在全国基本完成(新疆、西藏等少数民族地区以及台湾除外)。此后,中国内地农村依次经历了互助组、初级农业生产合作社、高级农业生产合作社、人民公社等“集体化”运动。[16]个体农民用土地等‘生产资料”先是通过“人股”的方式转为(初级)合作社的财产,然后又在建大社、合作社并入公社的过程中依次成为了高级合作社和人民公社的财产。作为农民集体化最高形式的人民公社先后有几个定义。1958年的文件称人民公社是“工农商学兵相结合和政社相结合的社会组织”,是“社会主义结构的工农商学兵相结合的基层单位,同时又是社会主义政权组织的基层单位”,“农村的人民公社和基层政权组织合二为一”。{11} 1962年的文件也称人民公社是“政社合一的组织”[17],这无疑是一个更接近实况的表述。1978年的文件称其为劳动群众集体所有的社会主义经济组织,[18]该定义还提供了一个在人民公社解体后仍然影响深远的概念“集体经济组织”。这几个定义都强调(农村)人民公社实行分级管理,但具体分几级以及以谁为基本核算单位则有所不同:根据1958年的定义,“人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度。公社的管理机构,一般可以分为公社管理委员会、管理区(或生产大队)生产队三级。管理区(或生产大队)一般是分片管理工农商学兵、进行经济核算的单位,盈亏由公社统一负责。生产队是组织劳动的基本单位。”后两个定义都以生产队为基本核算单位,只是1962年的相关规则允许人民公社根据自身情况实行公社和生产队两级或者是公社、生产大队、生产队三级核算,{12}而1978年的规则明确要求“继续稳定地实行公社、生产大队、生产队三级所有”。{13}由此可以看出,至少在文本上生产队拥有了属于自己的土地。[19]
  人民公社解体后,“三级所有、队为基础”的核算模式不复存在:公权力被归于为最低一级的政府(乡或镇),生产大队转换成了行政村(村民委员会为其常设组织形态),生产队则化为了村民小组(自然村,有的地方也叫“社”)。农民也不再是社员,尽管土地没有被退还给他们。有学者指出,“家庭联产承包责任制”并未触动作为人民公社的本质,“农村土地为集体所有”的观念和制度仍然得以保留,农民和农村土地仍被系属于“集体经济组织”名下。{9} (P176)问题在于:谁是“集体经济组织”?
  《宪法》回避了这个问题。1993年的《宪法修正案》第6条称:“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”。1999年的《宪法修正案》第15条也只是规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。”解释“集体经济组织”的任务被留给了效力层级相对较低的法律文件。
  《民法通则》(1986)第74条第二款提出,“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。”[20]《村民委员会组织法(试行)》(1987)第4条第三款也规定:“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。”由此可知,拥有土地的“集体”有很多种,既可以是村农民集体,也可以是“乡(镇)农民集体经济组织”,即乡(镇)农民集体;村集体土地的经营管理者既可以是“农业集体经济组织”,也可以是村委会。爬数据可耻
  1992年在给福建省人大常委会的一份答复中,全国人大常委会法制工作委员会进一步明确:“集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有的,应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理,没有村农业集体经济组织的,由村民委员会经营、管理。”{14}由此传递出的信息包括:在经管农村集体土地的顺序上,村农业集体经济组织优先于村民委员会,但前者可能在事实上缺失。
  此外,由《民法通则》第74条可知,除了村“(农业)集体经济组织”以外,还可能存在着“乡(镇)农民集体经济组织”。但是,《宪法》(1982)之下的乡镇政府不再是人民公社那样的政社合一的组织,一乡之内是否有,以及何以有另一个可以代表全乡(镇)农民(从而排斥了该乡(镇)的居民)的集体经济组织呢?这一问题直到2001年才算有了答案。国土资源部在一份通知中指出,农村集体土地的所有权人可以区分为三类:
  1.在土地家庭联产承包中未打破村民小组(原生产队)界线的,由村民小组农民集体所有。相应的,土地证书所有者一栏填写村民小组农民集体的名称。这又可分为两种情形,一是《集体土地所有证》直接发放到村民小组农民集体;二是采取“组由村管”的方式,将《集体土地所有证》发放到村,由村委会代管。
  2.村所有。这也包括两种情形,一是对于在土地家庭承包中已经打破了村民小组农民集体土地界线的,由村农民集体所有;二是不能证明属于乡(镇)农民集体所有或村民小组农民集体所有的集体土地,均确认为村农民集体所有。土地所有权主体以“x村(组、乡)农民集体”表示。
  3.乡(镇)农民集体所有。对于能够证明土地已经属于乡(镇)农民集体所有的,土地所有权应依法确认给乡(镇)农民集体。没有乡(镇)农民集体经济组织的,乡(镇)集体土地所有权由乡(镇)政府代管。[21]这种安排容易导致乡镇一级国家机关僭越农民集体权利,也使土地所有权究是国有还是集体所有的界限变得不清楚。[22]2006年之后,农业税被全面取消,乡镇政府只得靠上级转移支付维持正常运转。{15} (P341-349)很多地方开展了将财权上收的“乡财县管”改革,[23]同时许多原本由乡镇直接管理的部门和工作也由县里垂直领导。乡镇土地管理所的农村宅基地审批权收归县国土局即为其中之一。这意味着,名义上属于农民集体所有的土地可能受到更高行政级别的地方政府的管控。
  《农村土地承包法》(2002)先是一般性地规定了“农民集体”,诸如:“本法所称农村土地,是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的……土地”(第2条)、“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”(第3条)、“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”(第5条)。同时,对谁是承包合同发包人也进行了具体说明:
  第12条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的,不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。
  国家所有依法由农民集体使用的农村土地,由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。
  这无疑是个有趣的回答。它一方面将村民委员会、村民小组这两个已由《村民委员会组织法》(1998)确认的农村“群众组织”和农村集体经济组织区别开来—村内可以有两个以上的农村集体经济组织—从而重申了二者不是法律上所说的“农村集体经济组织”的立场,另一方面又认可了村委会和村民小组行使《宪法》(1999)赋予“农村集体经济组织”的发包权利。
  对上面的论述,我们可以用下面的图表进行归结,并可以从中发现:现实中支撑《宪法》(2004,第6条)所说的“劳动群众集体所有制”的不仅有村的或乡(镇)的“集体经济组织”,还包括村委会、村民小组、村内各个农村集体经济组织甚至乡(镇)政府。[24] 2007年3月通过的《物权法》第60条规定:“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权:(一)属于村农民集体所有的,由村农民集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;(三)属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权,从而保持了与以往法律规定的一致性。

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【注释】                                                                                                     
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