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【期刊名称】 《行政法学研究》
组织法视角下的市场监管体制改革研究
【英文标题】 Research on Market Regulation System Reform from the Perspective of Organizational Law
【作者】 金国坤【作者单位】 北京行政学院
【分类】 行政法学【中文关键词】 市场监管;组织法;体制改革
【英文关键词】 Market Regulation; Organizational Law; Structural Reform
【文章编码】 1005-0078(2017)1-003-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 1
【页码】 3
【摘要】

工商、质监和食药监“三合一”改革,解决了市场监管中的多头执法现象,但改变了市场监管法对职责权限的划分。有效的市场监管,既有赖于市场监管执法体制的改革,更有赖于建立起市场监管部门间的协作关系,树立整体型政府理念,在组织法定原则框架内深化市场监管体制改革。

【英文摘要】

Trinity reform of industry and commerce bureau, quality supervision authority and food and drug administration solves the duplicate law enforcement problem in the market regulation, which has changed the division of powers and responsibilities in the market regulation law. Effective market supervision depends not only on the reform of market supervision and law enforcement system, but also on the establishment of cooperative relations among market regulators, the establishment of the holistic government concept, and the deepening of market supervision system reform within the framework of statutory principle in organizational Law.

【全文】法宝引证码CLI.A.1220840    
  
  随着社会主义市场经济体制的不断完善,政府从经济运行的台前走向幕后,成为市场经济环境的营造和保障者,对市场主体及其活动的监管是市场经济条件下政府的主要职能之一。如何有效监管市场,涉及政府职能、行政体制和运行机制的一系列改革,牵一发而动全身。我们的行政体制是在计划经济年代建立起来的,在市场经济体制下的华丽转身,需要政府再造,按新的要求进行体制机制改革,从行政组织结构上建立起政府负总责、职能部门主管、各部门分工合作的行政机构体系和运行机制。从行政组织法的原理原则角度,分析当前市场监管体制改革的成败得失,可为改革实践提供有力的理论支撑和科学指导,在法治框架下形成一套行之有效的市场监管体系。
  一、路在何方:市场监管体制改革的实践探索及其疑惑
  为解决市场监管中各职能部门各自为政、互相扯皮、“九龙治水”问题,近年来各地工商、质监和食药监部门进行了“三合一”的体制改革。2013年底,整合了原先浦东新区的工商、质监、食药监三部门的上海市浦东新区市场监督管理局成立,构建起一个覆盖生产、流通、消费全过程的监管体系。[1]当年10月,原属发改委(物价局)的价格监督检查职能也并入其中,改革进入“3+1”新阶段。2014年7月,在浦东新区试点市场局模式之后,上海市决定在8个中心城区推广浦东经验,成立工商、质监、食药、物价“四合一”的市场局模式。2015年又在所有郊县逐步推进。
  2014年3月,浙江省嘉兴市市场监督管理局在市食品药品监管局、市工商行政管理局整合基础上成立,并划入市质量技术监督局原先承担的食品和食品添加剂生产加工环节质量安全监管职责。[2]2014年7月,天津市市场和质量监督管理委员会正式挂牌成立,该委员会由原天津市工商行政管理局、食品药品监督管理局、质量技术监督局三个部门“三合一”整合而成。天津市率先在全国省级层面建立了大市场大部门的监管体制。[3]2015年4月,四川省成都7区市县成立市场监管局,工商质监食药监“三合一”。[4]2016年3月,工商、质监、食药监“三合一”在陕西98县区完成,也有的地方更进一步,比如有的县整合了盐务局,县市场监管局是“四合一”,甚至把县级工商、质监、食药、盐务部门及物价局的物价检查职能进行整合,成“五合一”。到2016年底,所有107个县区将全部完成县级政府市场监管机构改革,构建统一大市场监管体制。[5]截止2015年6月,全国20%以上的州(市)、70%以上的县(市、区)已经实行了“三合一”。
  体制改革的成效是显著的。对于市场主体而言,既方便了企业开展经营活动,又减轻了企业负担。原先登记许可要到三个部门办理,营业执照的办理到工商部门,组织机构代码证办理到质监部门,餐饮服务许可证到食品药品监管部门,现在可以“一门受理、一表申请、一口办理”。在监督检查中,如对超市的例行检查,以前工商检查货架上的食品,食药监检查保健食品和化妆品,质监检查自动扶梯,一个超市起码要接待三批以上的检查人员,而现在三支队伍变成一支队伍,只要派出两三名执法人员就完全可以完成以前六个人的执法工作。
  对于监管者本身而言,避免了职责交叉扯皮的现象,充实了基层一线监管力量。过去工商、质检和食药监分段监管又彼此交叉的市场监管模式,也常常会使监督者感到困惑。比如,以前一家奶茶店开在超市楼下,属于现做现卖,由卫生局负责监管,开在超市里面,就又变成工商局管;农贸市场里的卤菜店,销售点由工商局负责监管,但卤菜加工点又由质监局监管。随着市场监督管理局的成立,这些“疑惑”也烟消云散了。“三合一”改革也增强了基层的执法力量。以上海浦东新区市场监管改革为例,新组建的市场监管局按照“人随事走、编随事转”的原则,精简机关行政编制,充实基层一线力量,全局991名干部中,86%的人员在基层、在一线从事行政执法工作,并在原来30个工商所基础上,与所有的街镇一一对应设置了36个市场监管所。
  对消费者而言,市场监管体制改革使长期以来老百姓普遍反映的“投诉无门”情况得到了根本改变。消费者反映食品安全、产品质量等方面的问题,以前需要到几个部门,质监部门管理生产领域产品质量、食品安全,工商部门负责流通环节的产品质量、食品安全,食药监部门负责药品保健品监管、餐饮食品安全,消费者遇到食品质量等问题时,常常会遇到不知道到哪个部门申诉、举报的问题,现在到市场监管局就可以“一站式”解决,监管局以一个公众诉求处置平台统一受理,便于更快更好地维护消费者的合法权益。
  但“三合一”改革由于是“物理整合”而非“化学融合”,改革中的问题也日益显现出来:
  1.“三合一”后又加挂原先监管部门的牌子,产生新的重叠。由于“三合一”改革一般是在县级层面进行,上级政府仍然是工商、质监、食药监分设,这样县级工商、质监、食药监“三合一”基本完成改制之后,市场监管局受三个“婆婆”的领导。哪个部门都强调自身工作的重要性,所以实践中不是加挂原先机构的牌子,就是在机构名称上加上原先机构的名称。2015年4月1日,四川郫县组建市场监管局,但仍加挂郫县工商行政管理局、郫县质量技术监督局、郫县食品药品监督管理局、郫县食品安全委员会办公室4块牌子。在我国最早进行监管新体制探索的广东深圳,其改革之初的新机构名称为“市场监督管理局”,但5年之后深圳却主动改名,将新机构命名为“市场和质量监督管理委员会”。同样,天津市也将改革后的新机构命名为“天津市市场和质量监管委”。在吉林省延边州,按照吉林省统一模板成立“市场监管局”不到一年,该州下辖的8个县(市)的“市场监管局”全部更名为“市场和质量监管局”。上海改革后的新机构名称同样加入或突出了“质量”,在全市8个中心城区组建成区市场监督管理局,同时加挂区质量发展局的牌子。似乎加上“质量”二字就代表了对质量工作的重视、适应了“质量时代”的需要,否则就是工商吃掉了质检。这说明机构合了,但并没有真正融合,而充其量是“联合办公”而已,原来部门之间的职责不清内部隐蔽了,但并没有真正消失。有些地方不仅实行了“三合一”,而且还集中了文体许可及文化综合执法、农业市场管理、旅游市场监管、生猪屠宰管理等职责,形成“3+5”的职能格局,与原业务主管部门和城管执法部门产生了新的交叉重叠。[6]
  2.食品安全监管体制刚形成就受到冲击和夭折。为加强食品安全监管,2013年4月,《国务院关于地方改革完善食品药品监管体制的指导意见》指出,要参照《国务院机构改革和职能转变方案》关于“将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门”的要求,在整合原食品药品监管、工商、质监部门现有食品药品监管力量基础上,建立食品药品监管执法机构,县级食品药品监督管理机构可在乡镇或区域设立食品药品监管派出机构。到2014年底,全国有95%的地(市)、80%左右的县(市)独立设置了食品药品监管局。但近两年来,地方推行“三合一”、“多合一”市场监管综合执法越来越多,基层食品药品监管机构飘摇不定、队伍人心波动,监管工作面临重大挑战。到2015年底,独立设置食品药品监管部门的地(市)减少到82%,县(市)减少到42%;到2016年5月底,独立设置食品药品监管部门县(市)更进一步减少到40%。“三合一”虽然壮大了综合执法队伍,但相应地削弱了食品药品专业监管力量。调查数据结果显示,“三合一”市场监管局中,从事食品药品监管的人员平均只占32.6%。[7]深圳早在2009年就组建了市场监管局,并将从农田到餐桌的全链条食品安全监管职能纳入其中,但因运转效果不佳,又将食品安全监管职能从市场监管局划转出来,组建独立的食品药品监管局。有评论认为,机构和职能整合反而削弱了专业监管能力,最初的理想设计是用管药的方法管食品,然而组建市场监管局的结果是用普通产品质量监管的方法来对待食品药品,与政策初衷南辕北辙。[8]全国人大常委会关于检查《食品安全法我我我什么都没做》实施情况的报告指出,此次检查中有关方面反映,2015年以来,部分市县将新组建的食品药品监管部门与工商、质检、物价等部门合并为“多合一”的市场监管局。这一方面有利于精简机构,整合行政执法力量,但是,另一方面有些地方也弱化了食品安全监管职能。
  3.工商、质监和食药监人员难以整合。“三合一”后,基层的执法力量得到了加强,但基层市场监督所主要是原工商的人(质监、食药监此前没有基层所),现在却要承担工商、质监、食药监的监管职责。工商人员毕竟对食药专业知识有限,对食品生产、药品经营管理、医疗设备等领域十分陌生,所以惯用的查照查证、索证索票管理理念被不自觉地运用于食药监管上。基层建立了市场监管部门,上一级仍是食品药品监管、工商、质检等部门,上级多头部署,下级疲于应付,一方面上级政府工商、质监和食药监三个局同时给市场监管局下任务,最后都分解到基层市场监督管理所,于是就出现了基层市场所“小马拉大车”的局面;另一方面,有的地方“三合一”以后,市场监管局人员基数庞大,为了与其他部门平衡,市场监管局的编制被大量压缩,各方面的人员较合并前都有所减少,而且短期内没有机会补员。
  二、正本清源:市场监管体制改革的理论基础和组织法依据
  市场监管体制改革中的问题,有的是属于磨合过程中的操作性问题,随着改革的深入可以逐步得到解决,有的则是深层次的行政体制和法律问题,需要在法治框架内予以整体考虑。在社会主义市场经济体制下,政府的主要职能是宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务,这一点已经形成共识。但需要指出的是,作为政府职能的市场监管,显然与“三合一”所说的市场监管体制在概念的外延和内涵上是不尽相同的。作为政府职能的市场监管,通常是指市场监管主体对市场活动及其行为进行限制、约束等直接干预活动的总和。[9]市场监管不仅包括对产品、食品药品等生产经营活动的监管,也包括对金融市场、文化市场等多方面的监管。市场监管作为市场经济下政府的一项基本职能,需要有一个严密的市场监管组织体系才能实现,显然这个监管体系无论如何是不可能由一个职能部门来实现的,而是在一级政府负总责的前提下由各职能部门协调一致地完成。市场监管体制改革并不是简单地合并同类监管机构形成“大监管”所能一劳永逸的,而是需要在理论的指导下,在法治框架内形成统一高效的监管体系。公共管理学中的“整体型政府”理论、行政法学中的行政主体理论可以为监管体制改革提供基本的理论基础,而组织法定原则是改革的法律依据。
  (一)“整体型政府”理论
  “整体型政府”是在数字时代对传统官僚制和新公共管理改革所形成的“碎片化”政府管理模式进行深刻反思的结果。整体型政府的主要内容,一是机构职能的“整体化”整合,形成“大部制”,通过合并,把一些功能相近和雷同的机构重新组合成部门化的组织;二是部门间的“整体化”协调,实现跨部门协调。在“整体型政府”的语境中,协调指的是在信息、知识和决策方面,理解相互介入和参与的必要性,并非定义不精确的行动。希克斯指出,整体型治理在协调层面可以通过三种策略来实现:整体性的考虑(即要考虑到战略发展对他者的影响以及他者对战略发展的影响)、对话(信息交换)和共同性的计划(临时的共同计划或者共同工作)。[10]
  “整体型政府”理论是对新公共管理理论难以应对社会管理和公共服务需求日趋复杂化所产生的合作问题的一种直接回应,部门间合作乃至跨部门协同是其主要特征。“整体型政府”理论以再造官僚制为组织载体,在不取消专业化分工的前提下进行组织设计和创新。[11]为进一步深入分析政府部门间合作类型,“整体型政府”理论将政府部门间合作分为“结构性机制”和“程序性机制”。结构性机制侧重组织形式,如联席会议、领导小组、专项任务小组等。程序性机制则侧重于实现合作的程序性安排和技术手段,如信息共享平台和合作协议等。“整体型政府”给我们的启示是:市场监管体制改革不仅是组建超级“大监管”部门,更主要的是整合资源,通过“一站式”办公,信息共享,也可以使参与监管的各部门协调一致地开展工作,形成统一高效的监管体系。
  (二)行政主体理论的重新定位
  在传统的行政法观念中,我国学者一直都将行政机关理所当然地等同于行政主体,不仅各级人民政府是行政主体,人民政府的各工作部门也是行政主体,而行政主体间相互独立,各自在本机关的职权范围内履行义务、承担责任。而在法国,行政主体是作为行政分权的法律技术出现的。国家通过立法设立地方团体和公务法人,其目的就是为了实现地方分权和公务分权。日本的行政主体制度也与地方自治相联系,认为行政机关仅是行政主体的代表,不是独立的权利义务主体。
  我国行政主体之所以基本等同于行政机关,主要出于这样两个实用的考虑:一是实施依法行政的需要。要实现依法行政,行政机关必须对自己的行为承担责任,而承担责任的基本要求是主体明确,主体不明,容易扯皮或相互推诿责任,依法行政也就无从谈起。二是确定行政诉讼被告的需要,行政诉讼是以行政机关为被告的诉讼。[12]但在带来实用功能方便的同时,其后果也是很严重的,它客观上更容易导致行政机关各部门间的相互推诿,以部门职能为中心而不是以社会需要为中心。过于强调各个行政机关自己的责任,无疑也会弱化各级人民政府的责任,因为各级政府无需对其下属职能部门的管理行为负责。行政管理需要统一、协调、高效,为此,各职能部门的活动都应置于政府的控制和监督之下。各职能部门相对于各级人民政府而言,不过是执行机构而已。行政主体同其行政机关之间的关系,尤如作为整体的人同耳、目、手、足的关系,人的行为必须借助于耳、目、手、足,但单独的耳、目、手、足不能为人。所以,行政机关的法律意义仅在于代表行政主体活动,其本身并不具有法律上的独立人格。“行政机关作为构成行政主体整体结构中的某些单位,它们在一定的范围之内,以行政主体的名义进行活动,其法律效果归属于行政主体。”[13]在法、德、日以及我国台湾行政法中,行政机关不具有行政法上的独立法律人格,相应地也不能成为权利和责任的归属主体。行政主体理论预示着,行政体制改革,无须完全依赖于行政机构的“科学设置”、实行“大部制”和职能转移,而是在各级人民政府这一神经中枢的指挥下形成有机协调的整体,各级人民政府是行政主体,各工作部门是完成政府职能的“生产车间”。对于一些专门事项,也可以组成相对独立于行政机关的“公务法人”,由法律法规授权,成为行政主体,例如金融市场监管、食品药品监管,立法可以授权组建独立管理机构进行。
  (三)组织法定原则
  根据宪法、国务院组织法和地方组织法的规定,国务院和地方各级人民政府的组织由法律规定。各级人民政府设立多少以及哪些工作部门是人民政府自身的职责范围,组织法本身除了要求必须设立审计机关外,并没有明确规定。按照地方组织法规定,地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则,设立必要的工作部门。地方人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请上级批准,并报本级人民代表大会常务委员会备案。这一规定也非常明确地说明了只有中央和地方各级人民政府才是行政权的法定承担者,是行政法上的行政主体,人民政府的各职能部门只是行政职能的具体行使者,根据人民政府的分派完成行政任务而已。如根据《环境保护法》的规定,地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务,采取有效措施,改善环境质量。县级

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