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【期刊名称】 《行政法学研究》
区域合作模式创新的地方经验
【副标题】 以粤澳区域警务合作模式为对象的研究
【英文标题】 Experience of Regional Cooperation Mode Innovation: By Guangdong and Macao Regional Cooperation Police Object Model For Research
【作者】 王轩【作者单位】 广州大学公法研究中心{助理研究员}
【分类】 行政法学【中文关键词】 区域警务;粤澳合作;跨法域合作
【英文关键词】 Area Police; Guangdong and Macao Cooperation; Trans-jurisdiction Cooperation
【文章编码】 1005-0078(2017)1-090-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 1
【页码】 90
【摘要】

随着区域间的界限和范围的淡化,以及政治、经济、社会和文化生活的交互影响,区域化作为当今世界政治经济发展过程中的重要体制特征,持续影响并推动着上至国家下至地方的秩序及治理方式构建。区域化相对于全球化或整体(中央)而言本身便是地方化或区域主义的问题,其研究的价值正在于通过区域各成员间为合作而进行的包括创建公共机构、塑造公共权威以及制定管理规则等方式提供维持秩序和地方治理的经验。在粤澳合作开发横琴和粤港澳一体化的背景下,粤澳警务合作在跨法域区域合作领域的具体制度中多有创新,其地方经验可以为当前方兴未艾的区域合作提供借鉴。

【英文摘要】

With the playing down of line between area and scope, as well as political, economic, social and cultural life interaction influence, regional as a political and economic development in the process of important system features in today's world, and continues to impact order of building the governance way from the country to local places.Regional relative to globalization or as a whole (central) for itself is the problem of localization or regional doctrine, the value of their research is in through the area between members for cooperation and to create the including public institutions, shaping public authority and formulating management rules and so on to provide way to keep order and local management experience.In the background of Guangdong and Macao cooperation Hengqin and development integration of Guangdong, Hong Kong and Macao, the cooperation of Guangdong and Macao police trans-jurisdiction cooperation in the field of specific system has lots of innovations, the local experience can provide reference for the current ascendant of regional cooperation.

【全文】法宝引证码CLI.A.1220835    
  区域发展与区域合作的基础在于区域经济的一体化发展,在该种经济发展模式下实现商品及生产诸要素的跨地区自由流动和贸易自由化,各经济体就发展问题共同协商政策。它的实现基于经济学合理模式[1]的同时又借助于法律规则实施,因而从法学角度而言,区域经济一体化更强调以规则为基础,实现带有强制性的规则的统一及整合。一体化和科技进步附带的是犯罪和风险的流动性、动态性加剧,并日臻智能化、现代化、有组织化,这也使得区域警务合作的重要性日益凸显,而警务合作的制度化属性则使得其能够成为政府间区域合作的示范。
  一、粤澳区域警务合作
  2014年底广东省打包成立包括横琴新区在内的自由贸易试验区。2016年8月30日发布的《自贸区蓝皮书:中国自贸区发展报告(2016)》中认为我国的四大自贸试验区将成为我国经济向更高阶段发展的试验田,并有助于协调区域经济发展。其中广东自贸区地域优势明显,强调粤港澳经济融合,在面向世界的前提下,以港澳地区为依托并服务内地,推动粤港澳区域贸易集成,在金融方面也探索形成粤港澳合作新体制。[2]粤澳合作开发横琴由来已久,澳大横琴校区的建成使用,推动了跨法域地方合作的模式创新,[3]而即将开通的港珠澳大桥将粤港澳三地联合在一小时经济圈内,粤港澳三地在经济、社会等各个领域更紧密地联系在一起,警务合作由来已久,已经具备制度化或模式化的基本条件,而跨法域犯罪的性质使得警务合作相对于其他领域的区域合作更具紧迫性,且法治化程度更高。而横琴的特殊性给警务合作创新提供了良好的实验田。
  (一)粤澳警务合作既有机制
  粤港澳地区的警务合作已开展多年,目前采用直接联络的模式,经双方协商并议定,各自设立专门的联络机构开展直接的业务联系。广东省公安厅设立了涉港澳联络处、港澳调研处和港澳警务联络科,负责对港澳警务情报的收集和交流。粤澳警务合作的主要依据除国家关于区际警务合作的法律法规外,主要是《粤澳合作框架协议》、《珠澳口岸警务协作机制》等双边协定中的相关规定。在上述依据及安排下,粤澳已经建立起打击跨境犯罪的刑事侦查直接联络机制、粤澳业务对口联络员制度、粤澳24小时热线联络机制、粤港澳三地警方警务联络电邮专线、粤港澳三地警方定期举行的警务工作会晤、粤港澳三地警方定期举行的刑侦主管工作会晤等联络机制形式等,以实现打击跨境犯罪警务合作的及时沟通与整合。[4]
  但受制于粤澳两地刑事司法制度的差异,以及区际刑事司法协议的缺位,在两地刑事司法发生冲突而无法通过协商解决时,两地跨境犯罪的打击效果和警务协作的效率均受到不同程度的影响和制约。而粤澳警务合作最大的问题在于,由于双方拥有各自独立的法律体系,两地警方在制定警务政策时,往往只是把对方所实施的政策作为对自己实现最大治安成效的因素来考虑,并不会把对方的治安需求作为行动目标来考虑,这样就会出现各自在预防及打击区域性及跨境犯罪方面双方均难取得最大成效,从另一角度看,也使得有组织犯罪者更容易游走于两地之间策划并实施犯罪。
  (二)粤澳警务合作面临的困境及成因
  就粤澳警务合作面临的问题,粤澳双方的认识基本一致,都指向法律和制度的缺位,具体问题包括:
  1.粤澳两地的法律制度、执法模式、证件标准、工作流程等存在一定差异,成为双方在开展联合专案调查及情报工作时必须克服的障碍。目前内地与澳门之间尚欠缺一套完善的区际刑事司法互助协议,双方在移交向外逃逸的刑事犯罪者时没有法律基础,不利于两地警方共同打击犯罪。面对当前持续复杂的社会形势和犯罪手段,有必要针对上述情况进行研究,进一步调整合作机制,以缩减两地制度和执法差异。
  2.出入境管理合作过程中涉及到的基本权利保护问题。例如,在通关模式创新的背景下,双方对公民个人信息及个人资料的保护方式和保护力度的差异,直接影响个人资料在两地间传送的合法性定位。需要双方各自进行相应的制度和法律调整,并研究操作流程,就细节问题进行具体磋商。
  3.合作方式及合作效能需要进一步改进并提升。当前的粤澳警务合作中涉及案件管辖交接、逃犯移交、证据移交、赃款赃物移交等工作仍采用“一案一协商”的模式,情报信息交流基本还停留在纸介质传递、电话、派专员会晤等传统模式,随着两地警方合作频率的加大以及互涉突发性事件的增多,两地警方迫切需要建立直接便捷的沟通渠道,及时交流警务动态,提升快速反应,协同作战能力,有效应对各种突发性事件。针对社会管理中的薄弱环节,也需要共同研究制定完善相关制度、机制,堵塞漏洞,防止黑社会组织以“合法”手段掩盖非法利益而实施有组织跨境犯罪等类似活动。另外金融监管、知识产权保护等领域需要更专业的合作及协助。法小宝
  就双方合作而言,基本的问题成因双方都指向区际司法协议的缺位,以及因包括法律体系差异等原因在内的沟通不畅和行为规范缺位。当然,过去两地在警务发展策略上立足各自的治安成效,没有从区域层面审视,缺乏不同层次的协调和沟通,区域警务合作联动性较差,也是造成粤澳区域警务合作困境的原因之一。再者,犯罪及犯罪技术的转移,大多数是随两地打击犯罪行动之时效性及力度而转移,合作双方需要研究并各自修改相关法律条文,共同提高策略水平以及人员素质,才可能阻止犯罪组织跨境犯罪的意图和行为。在区域警务合作关系中,如果每个地区都追求自身执法权力和范围的最大化,选取各自战略优势,其结果必难以实现警务合作的目标。只有参与警务合作的双方所取得的治安成效大于双方各自投入治安资源所取得的成效,区域警务合作才有价值。
  (三)警务共同治理的需求——横琴开发的机遇及挑战
  《粤澳合作框架协议》提出加快建立与横琴新区发展定位相匹配、与澳门自由港政策相适应的经济管理体制,同时支持横琴新区与澳门有关政府部门直接沟通具体合作事宜,为粤港澳协作进一步打开方便之门。粤澳区域警务合作的需求集中体现在四个方面,即相互协助缉捕和移交案犯、代为取证和送达法律文件、相互协助追缴和移交赃款赃物以及横琴周边水域协作监管。而避免横琴地区成为跨境犯罪的洼地是历来粤澳警务合作的重点,在《粤澳合作框架协议》和国家建设横琴自贸区的背景下,打击跨境犯罪的重点包括:[5]
  (1)跨境金融犯罪。主要集中在资金监管、货币兑换、金融票证及信用卡的犯罪问题。珠澳两地警方应加强警务合作,特别是调查取证方面,针对几类特殊犯罪(如假币犯罪、非法经营、金融票证诈骗、窃取信用卡信息及信用卡诈骗等)在调取个人信息、银行资料及获取证人证言方面相互提供便利。
  (2)打击妨害国(边)境管理犯罪。在通关方面,国务院给横琴的定位是“口岸分线管理,实现通过便利”。即在横琴和澳门之间设置一线口岸,而在珠海和横琴之间设置连接点作为二线口岸,整个横琴岛作为特殊边防区和管理区域进行管理,其中澳门大学横琴校区采用澳门特别行政区法律管理。因此,对于偷越国(边)境行为及刑事案件的属地管辖权都应认真甄别。
  (3)打击涉税犯罪。税种、税率上的差异导致澳门和珠海之间在货物通关方面存在征税区别。国务院给横琴的定位是“口岸分线管理,实现通关便利”,横琴作为海关特殊监管区,这种“特殊”不仅体现在通关手续上的简化,更应当体现在消除关税和非关税壁垒的阻碍、放宽货物准入限制等多个方面。因此涉税案件的定性和处理对海关监管提出了新的要求。
  警务共同治理的需求应该是珠澳在横琴地区的警务合作区别于其他区际警务合作的重要特点。横琴岛与澳门一衣带水,国家试图在横琴探索粤港澳合作的新模式,就横琴目前的开发与合作来看,包括澳门大学横琴校区以及粤澳合作产业园区的建设在内,目的在于吸引澳门和香港更多的制度化参与,在更大范围内实现共同开发、共同治理。因此,区域警务合作在传统的打击犯罪及信息共享等领域之外,对共同治理提出新的需求。
  二、区域共同治理背景下的粤澳警务合作模式创新
  中国区际警务合作作为区际刑事司法协助的重要组成部分在我国区际警务合作中占有较大比重,原因在于送达刑事诉讼文书程序简单、无非法律因素的不当干扰,且执行简便。涉及到警务合作的诉讼文书主要是与案件有关的身份证明、委托书、来往信函等各种书面材料或文字记录。法域的不同使得粤澳两地警务工作存在明显的独立性和差异性,但在粤港澳一体化、珠澳同城化以及粤澳边境区域治安综合治理的共同需求下,双方在一定范围内探索建立珠澳警务综合平台,强化优势互补,逐步实现警务一体化运作,全面提升应对海上公共突发事件、防范打击跨境犯罪、遂行重大安保任务等方面的联勤联动效能。我国区际警务合作内容呈现出动态、开放性的特征,鼓励各区域在协商一致的基础上,通过大胆尝试,积极配合,不断扩展区际警务合作的内容和深度。根据区域合作的一般规律,警务合作也应当分阶段、分步骤地展开,第一阶段先致力于推进区际刑事情报、信息互通等工作的规范化与制度化,建立常规的共同培训机制,这些方面的合作不存在制度、法律及文化等方面的冲突,也不存在管辖权争议,实践中更容易操作。第二阶段推进项目合作制,实现澳门与珠海市在横琴地区的以具体项目为单位的警务合作,推进共同治理。第三阶段以区际司法协议和警务一体化运作为目标,实现粤澳警务及应急管理的一体化和制度化。
  (一)区际刑事情报、信息互通及警务培训
  1.区际刑事情报、信息的互通合作。
  根据情报信息学的原理,情报不是信息的简单堆积,从效用角度看,情报是系统化的知识和信息,能够解决特定的问题。[6]犯罪信息只有经过交流,才能发挥情报的控制犯罪效用。在信息化高度发达的时代,犯罪与刑事侦查活动的较量也更多地体现在对现代科技手段及情报信息的掌握、传递及运用上。近年来,粤澳在情报及信息交流和互通领域取得了很大的成就,未来的区际刑事情报、信息的互通合作也应该走制度化及规范化的道路,尽快签订相关协议。同时应该在情报信息互通领域不断开展模式创新,实现对口部门的专业对接;通过对频发、高发的跨法域及互涉犯罪展开研究,针对此类犯罪加强情报沟通与协调,互通重大案件的侦查情况及相关犯罪统计数据;待时机成熟后,在各自的警务机构中建立彼此联网的刑事情报、信息数据库,方便各法域随时获取相关资料,最终实现刑事情报、信息互通的制度化。[7]
  2.区际警务培训。警务培训的目的是为了提高警务效能,增进彼此了解和互信度。目前,中国区际警务培训的内容主要包括课堂讲授、见习访谈、参观学习等。这种警务培训是一种在职人员的职业教育,同时也是一种区际教育合作。从培训重点来看,既包括先进刑事科学技术的交流、侦查经验的分享等实践性内容,也包括刑事司法制度比较等理论性内容。区际警务培训更多地倾向于纯司法活动的交流,不涉及价值判断,各法域均抱有向其他法域进行学习及分享的态度,因此,这种警务合作的开展是相对比较顺利的。警务培训作为中国对外警务合作的重要部分已经开展多年。对于区际警务培训而言,因为地缘经济关系,最早开始的是广东省。以广东警官学院为例,自2005年至2012年期间,香港班已经举办了13期,澳门班已经举办了9期。香港班人数固定为25人一班,总人数325人,澳门班人数在25人一班,总人数在200人左右。[8]学员来自港澳各警区、各警种。[9]区际警务培训的价值

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