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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
中国集体土地征收决策机制:现状、由来与前景
【作者】 彭錞【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 土地法
【中文关键词】 集体土地;征收;空间规划;司法审查;公众参与
【期刊年份】 2017年【期号】 1
【页码】 46
【摘要】 以内部视角描述我国集体土地征收决策制度的现状,回溯其历史由来可见,我国集体土地征收决定具有非本地化、非个案化的特征,本质上是通过政府内部封闭的层级审批,将自上而下形成的空间规划在微观层面予以延伸和落实。这种独特的制度源于改革开放前依经济建设计划审批征地的做法,从20世纪80年代中期至1998年《土地管理法》逐步细化收紧,其核心目的始终在于确保上级政府对下级政府征地行为的控制,防止征地权滥用,减少征地浪费。但这种自上而下的封闭决策机制面临三种困境,即审批效率不高、控权实效不彰和民主公开不足。现实可行的改革前景在于打破征地决定不可诉的制度障碍与认识误区,强化司法机关对征收决定的合规性审查,同时逐步提高代议机关及公众在空间规划编制过程中的话语权。
【全文】法宝引证码CLI.A.1220761    
  目次
  一、我国集体土地征收决策机制之现状
  二、我国集体土地征收决策机制的由来
  三、我国集体土地征收决策机制的前景
  近十余年来,基于众所周知的社会现实,集体土地征收成为最受中国法学界关注的话题之一。既存研究以现行《宪法》10条第3款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”为出发点,集中探讨集体土地征收的公共利益前提、补偿标准与法定程序。除了批评征地补偿之不公,就集体土地征收决定本身,现有研究直指现行制度的种种缺陷,包括作为征地决定前提的公共利益之泛化甚至虚无[1]、被征收人或公众无法参与征收决策过程[2]、征地信息不透明[3]以及地方人大审议[4]和法院诉讼审查的缺位[5]。很大程度上,这些对现行集体土地征收决策机制的批评都指向其封闭特征,即以政府内部审批的方式一家拍板,少受甚至不受来自代议机关与司法部门或被征收人和社会公众的影响。
  在此背景下,论者从各角度提出的改革建议,本质上都是为了打破我国集体土地征收决策机制的封闭性,引入外部参与和监督,从而增强征地决定的公益性,限制征收权,保障被征收人的财产权利。然而,既有研究并未回答如下问题:中国的集体土地征收决策机制为何呈现今天这般样态?事实上,这一问题只能历史性地解答。本文从内部视角梳理该体制现状,回溯其生成及演变历程,揭示其运行逻辑与困境,最终研判改革发展的可行前景。
  一、我国集体土地征收决策机制之现状
  众所周知,根据现行《土地管理法》44条和第45条的规定,集体土地征收由县、市政府发起,上报省级、中央政府审批。前者是征地报批和实施机关,后者是征地决定或批准机关。集体土地征收审批权由国务院和省级政府垄断。[6]而面临正当性和效率危机,既有研究并未有效揭示国务院和省级政府在实践中如何作出征地决定,即它们究竟基于什么理由决定征收或者不征收某一块集体土地。缺少这种观察征地决策机制的内部视角,一方面导致决策过程本身成为学术分析的“黑匣子”,另一方面更遮蔽集体土地征收决定的特点和性质。下文通过梳理相关规范,从内部视角描述我国集体土地征收决策机制的现状。
  根据《土地管理法实施条例》,市、县政府向中央或省级政府提出集体土地征收报批存在两种情形。首先,该法第20条规定:“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内,为实施城市规划占用土地的,市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案,分批次逐级上报有批准权的人民政府。”这是针对某一地区同一年内不同时间段的多次征收。为使报批过程更有效率,报批政府将多批征收归总提交有权政府批准。其次,该法第23条规定:“能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地,涉及农用地的,市、县人民政府土地行政主管部门审查,拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案,经市、县人民政府审核同意后,逐级上报有批准权的人民政府批准。”据此,我国集体土地征收既可以是分批次报批,也可以是单独选址建设项目报批。笔者称之为“批次征收”和“个别征收”。前者是在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内为实施城市规划供地;后者则是为处在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围之外的项目供地。两类征收的区分标准在于征收对象是否位于土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内。要理解这一区分,首先须认识我国的土地利用总体规划制度。
  1.理解土地利用总体规划制度
  自1986年颁布《土地管理法》以来,我国实施土地利用总体规划制度,迄今已经历三轮规划,规划期分别为1985年至2000年、1997年至2010年及现行的2006年至2020年。1986年《土地管理法》3条规定:“各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针,全面规划,加强管理,保护、开发土地资源,制止乱占耕地和滥用土地的行为。”1998年《土地管理法》4条明确国家实行土地用途管制制度,编制土地利用总体规划,要求“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”,并专辟第三章做细化规定。2014年,党的十八届三中全会决定将土地用途管制制度扩展为国土空间用途管制制度。2016年,国土资源部《国土资源“十三五”规划纲要》进一步明确:“建立国土空间用途管制制度。以土地用途管制为基础,将用途管制扩大到所有自然生态空间,构建以空间规划为基础,以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。”由此可见,20世纪80年代至今,从“管理”到“管制”再到“开发保护”,我国不断深化探索土地资源公有制正当有效的实现方式。在此进程中,土地利用总体规划制度始终承担着落实国家管控土地资源的功能,本质上是一种空间规划(spatial planning)机制,具有“定用途”“定数量”“定空间”和“定时间”等四项规制手段和自上而下(top-down)的规制方式。
  首先,土地利用总体规划将全国土地按使用状况分为农用地、建设用地和未利用地三类,规定任何用地者必须严格遵守规划确定的用途,未经批准不得随意变更或突破。[7]换言之,规划列明的土地用途必须在现实中得到反映。这正是土地用途管制制度的核心,即“定用途”,其关键目的在于保证至规划期末全国范围内仍保有一定数量的耕地,即著名的“十八亿亩红线”。
  为实现这一目标,土地利用总体规划制度从数量、空间和时间三个维度进行规制。现行土地利用规划中,数量规制主要通过下表所示的十五项指标来实现:
  土地利用的主要调控指标[8]单位:万公顷

┌──────────────┬─────┬──────┬──────┬────┐
│指标            │2005年  │2010年   │2020年   │指标属性│
├──────────────┴─────┴──────┴──────┴────┤
│一、总量指标                                 │
├──────────────┬─────┬──────┬──────┬────┤
│耕地保有量         │12208.27 │12120.00  │12033.33  │约束性 │
│              │(183124) │(181800)  │(180500)  │    │
├──────────────┼─────┼──────┼──────┼────┤
│基本农田保护面积      │10517.87 │10400.00  │10400.00  │约束性 │
│              │(157768) │(156000)  │(156000)  │    │
├──────────────┼─────┼──────┼──────┼────┤
│园地面积          │1154.90  │1211.66   │1332.78   │预期性 │
│              │(17323)  │(18175)   │(19992)   │    │
├──────────────┼─────┼──────┼──────┼────┤
│林地面积          │23574.11 │24091.50  │24992.02  │预期性 │
│              │(353612) │(361372)  │(374880)  │    │
├──────────────┼─────┼──────┼──────┼────┤
│牧草地面积         │26214.38 │26190.60  │26025.43  │预期性 │
│              │(393216) │(392859)  │(390381)  │    │
├──────────────┼─────┼──────┼──────┼────┤
│建设用地总规模       │3192.24  │3374.00   │3724.00   │预期性 │
│              │(47884)  │(50610)   │(55860)   │    │
├──────────────┼─────┼──────┼──────┼────┤
│城乡建设用地规模      │2385.00  │2488.00   │2665.00   │约束性 │
│              │(35775)  │(37320)   │(39975)   │    │
├──────────────┼─────┼──────┼──────┼────┤
│城镇工矿用地规模      │727.00  │848.00   │1065.00   │预期性 │
│              │(10905)  │(12720)   │(15975)   │    │
├──────────────┼─────┼──────┼──────┼────┤
│交通、水利及其他用地规模  │807.00  │882.00   │1022.00   │预期性 │
│              │(12105)  │(13230)   │(15330)   │    │
├──────────────┴─────┴──────┴──────┴────┤
│二、增量指标                                 │
├──────────────┬─────┬──────┬──────┬────┤
│新增建设用地总量      │—    │195.00   │585.00   │预期性 │
│              │     │(2925)   │(8775)   │    │
├──────────────┼─────┼──────┼──────┼────┤
│新增建设占用农用地规模   │—    │156.67   │460.00   │预期性 │
│              │     │(2350)   │(6900)   │    │
└──────────────┴─────┴──────┴──────┴────┘

  

┌──────────────┬─────┬──────┬──────┬────┐
│新增建设占用耕地规模    │—    │100.00   │<300.00  │约束性 │
│              │     │(1500)   │(4500)   │    │
├──────────────┼─────┼──────┼──────┼────┤
│整理复垦开发补充耕地义务量 │—    │100.00   │300.00   │约束性 │
│              │     │(1500)   │(4500)   │    │
├──────────────┼─────┼──────┼──────┼────┤
│国家整理复垦开发重大工程补充│—    │14     │67     │预期性 │
│耕地规模          │     │(210)    │(1000)   │    │
├──────────────┴─────┴──────┴──────┴────┤
│三、效率指标                                 │
├──────────────┬─────┬──────┬──────┬────┤
│人均城镇工矿用地(平方米)  │130    │129     │127     │约束性 │
└──────────────┴─────┴──────┴──────┴────┘

  注:1.表中括号内的数据单位为万亩;
  2.表中2005年林地面积为当年土地利用变更调查数据,包括有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、迹地和苗圃,不包括园地和林业部门统计口径的宜林地。2010年和2020年林地规划目标也按上述林地分类;
  3.表中2005年牧草地面积为当年土地利用变更调查数据,包括天然草地、改良草地和人工草地,不包括农业部门草地资源调查中的荒草地、苇地、田坎等用地类型。2010年和2020年牧草地规划目标也按上述牧草地分类。
  由上表可知,现行土地利用总体规划制度的数量规制指标分为两类,六项为约束性指标,九项为预期性指标。前者要求严格落实、不得突破,后者则须通过经济、法律和必要的行政手段加以引导,力争实现。两类指标都为规划期内特定类型的土地用途及其转化设定了上限或下限。存量方面,耕地保有量和基本农田保护面积确定到2020年必须保有的数量底线,城乡建设用地规模则划定同期不能突破的上限。增量方面,为了保证上述存量在我国持续城镇化、工业化及农用地继续向建设用地转化的背景下得以维系,新增建设占用耕地规模和整理复垦开发补充耕地义务量从节流和开源两个角度确定耕地转用的最大值和耕地补充的最小值,进而确保动态地实现《土地管理法》33条对省级政府施加的“确保本行政区域内耕地总量不减少”之义务。与此类似,人均城镇工矿用地指标旨在限制建设用地的扩张速度,使其不过分超过人口增速,同时亦可提高土地利用效率,因为土地面积/人口数量的比例越小,城镇工矿用地集约程度越高。因此,现行全国土地利用总体规划要求2020年该比例较2010年水平减少2平方米。
  数量规制解决各类土地用途依据土地利用总体规划“有多少”的问题,与之并行的空间规制则通过“三界四区”确定这些用途具体“在哪里”,如下表所示:[9]

┌───┬────────────────────────────────┐
│三界 │城乡建设用地规模边界:按照土地利用总体规划确定的指标,划定用作建│
│   │设用地的地区的外部边界                     │
│   ├────────────────────────────────┤
│   │城乡建设用地扩展边界:为适应建设发展的不确定性,在城乡建设用地规│
│   │模边界之外划定用作建设用地的地区的外部边界           │
│   ├────────────────────────────────┤
│   │禁止建设用地边界:为保护生态、环境、历史文化的需要,划定禁止建设│
│   │地区的外部边界                         │
├───┼────────────────────────────────┤
│四区 │允许建设区:土地利用总体规划规定的建设用地区域         │
│   ├────────────────────────────────┤
│   │有条件建设区:城乡建设用地规模边界外、城乡建设用地扩展边界内的区│
│   │域                               │
│   ├────────────────────────────────┤
│   │限制建设区:除城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界、禁止建│
│   │设区外的其他区域                        │
│   ├────────────────────────────────┤
│   │禁止建设区:为了保护重要自然资源、生态、环境和历史文化价值,禁止│
│   │建设开发的区域                         │
└───┴────────────────────────────────┘

  “三界四区”通过以下途径将土地用途、特别是建设用地的数量规制落实到现实空间。第一,土地总体规划限定数量的新增建设用地只能在允许建设区内进行。第二,只有在允许建设区面积不改变的前提下,建设用地空间布局可在有条件建设区内进行形态调整,但不得突破建设用地扩展边界。第三,限制建设区的主导土地用途为农业生产,是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域。第四,禁止建设区内的土地应加以保护,不得转用。[10]
  除了在数量和空间上确定土地用途,土地利用总体规划制度还具有时间维度,即根据土地利用总体规划安排,制定土地利用年度计划,对计划年度内新增建设用地量、土地整治补充耕地量和耕地保有量做具体安排。[11]《土地管理法实施条例》13条规定:“土地利用年度计划应当包括下列内容:(一)农用地转用计划指标;(二)耕地保有量计划指标;(三)土地开发整理计划指标。”可见,土地利用年度计划是土地利用总体规划的分期形态,把整个规划期内的数量指标分解到每一年份落地。
  须指出的是,上述数量、空间和时间三种规制手段皆以自上而下的方式实现。根据《土地管理法》17条、第18条、第20条和第21条,现行土地利用总体规划,2012年国土资源部《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》及1999年国土资源部《土地利用年度计划管理办法》,我国土地利用总体规划的编制和实施具有四个特点。第一,中央、省、市、县和乡五级政府均编制土地利用总体规划。下级地方政府总体规划由上级政府审批,具体内容依据上一级总体规划确定,尤其是规划期内建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标,耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。同样的,在土地利用年度计划中,下级地方政府每年的用地数量指标也是由上级政府设定,指标层层下放分配。第二,地方政府应严格遵守分配下来的用地数量指标,并接受相应的监督与问责。地方政府主要负责人对本行政区域内土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。若某年实际用地超过年度用地计划,将扣减下一年度用地计划指标。第三,最基层的乡级土地利用总体规划应根据土地使用条件,确定每一块土地的用途,确保规划图纸与实际空间的对应。第四,地方政府进行建设用地预审和审查各类用地,均应严格依照土地利用总体规划和年度计划。无土地利用年度计划指标擅自批准用地的,按照违法批准用地追究法律责任。
  综上,在宏观层面,土地利用总体规划自上而下编制审批旨在实现上级政府对下级政府辖区内土地利用的管控。中观层面,通过数量、空间和时间维度的规制,土地利用总体规划制度使得政府有权决定和控制任意一片国土的用途,牢牢把控农地转用、尤其是新增建设用地占用耕地的规模与速度。微观层面,这种空间规划机制体现在各级、各地政府的每一次用地审批中,特别是农地转用审批,从而实现纸面规划与现实空间的严格对应。因此,从理论上讲,我国任何一块土地在当下和未来的用途都取决于土地利用总体规划和年度计划,其中就包括某块农用地将于何时转化为建设用地。据现行《土地管理法》43条,这种转化在我国一般通过国家征收完成。正是在此背景下,市、县政府向省级和中央政府提出集体土地征收申请。那么,怎样确保征地报批与决策符合土地利用总体规划和计划?
  2.土地利用总体规划制度下的征地报批与决策
  前文已述,我国集体土地征收从程序上可分为批次征收和个别征收。根据《土地管理法实施条例》20条和1999年国土资源部《建设用地审查报批管理办法》10条,批次征收申请材料包括“一书三方案”,如下表:

┌─────┬──────────────────────────────┐
│一书   │建设用地项目呈报说明书:包括项目用地安排情况、拟使用土地情况│
│     │等,附具经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图│
├─────┼──────────────────────────────┤
│三方案[12]│农用地转用方案:详述占用农用地的种类、位置、面积、质量   │
│     ├──────────────────────────────┤
│     │补充耕地方案:详述补充耕地或者补划基本农田的位置、面积、质量│
│     │,补充的期限、资金落实情况等                │
│     ├──────────────────────────────┤
│     │征用土地方案:详述征用土地的范围、种类、面积、权属,土地补偿│
│     │费,安置途径等                       │
└─────┴──────────────────────────────┘

  值得注意的是,据《土地管理法实施条例》19条和第20条,市、县政府拟订“一书三方案”应按照土地利用年度计划,涉及农用地转为建设用地的,还应当符合土地利用总体规划和年度计划中确定的农用地转用指标。因此,建设用地项目呈报说明书必须附具经批准的当地土地利用总体规划图。同时,农用地转用方案和补充耕地方案也应符合土地利用总体规划,且符合土地利用年度计划确定的控制指标。[13]为保证同一年度多次报批整体合规,2002年国土资源部《关于进一步规范建设用地审查报批工作有关问题的通知》指出:依法报批的城市分批次建设用地,下半年报批时,须对上半年已批分批次建设用地利用情况及当年农用地转用计划指标使用情况作出说明,作为建设用地项目呈报材料附件一并上报。可见,遵守土地利用总体规划和年度计划是对批次报批材料的核心合规性要求,也是有权政府审批征地申请的首要标准。[14]
  与批次征收不同,个别征收针对土地利用总体规划划定的城市建设用地范围之外的建设项目,为的是一事一议、特事特办,灵活满足用地需求。然而,这并不意味着个别征收就可以违反土地利用总体规划。个别征收的报批材料包括“一书四方案”,[15]比批次征收增加了供地方案,以说明被征土地拟用于的具体建设项目。[16]但与批次征收一样,有权政府同样审查个别征收是否符合土地利用总体规划和年度计划。[17]特事特办的个别征收如何合规?答案是修订土地利用总体规划,进而容纳这些原本属计划外的建设项目。根据2012年国土资源部《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》4条第3项,单独选址建设项目“未列入土地利用总体规划,但符合《土地管理法》26条规定的,要按照有关规定,根据国务院和省级人民政府对项目的批准文件,及时修改规划,并将规划修改方案与建设用地报批资料一并报批;未列入土地利用总体规划,也不符合《土地管理法》26条规定的,不得批准用地,确需建设的项目,需先修改规划,按规定程序报规划原批准机关批准后才能审批用地。”
  综上,如果说批次征收是静态地遵守土地利用总体规划和年度计划,个别征收则动态地达到同样效果。两者都应反映并实施空间规划。上文已经表明,我国的土地利用规划和计划决定了任意一片国土的用途及转用。在此背景下,实现转用的集体土地征收就并非个案式、本地化的决定,而是自上而下编定的空间规划在微观层面的延伸与落实。这就使我国的征地决定从根本上区别于西方国家,如美国的征地决定。以近年来颇受关注的2005年凯洛诉新伦敦市案为例。[18]现有研究基本聚焦于该案的核心争议,即经济发展是否属于美国宪法第五修正案所规定的“公共用途”(public use),意在以此观照我国宪法征收条款之公共利益前提的现实命运。[19]但既有研究忽略了一个细节:新伦敦市议会(city council)为改造旧城、复苏经济,在谈判收购未果后,决定征收凯洛的私有房产。此决定是由本地民选政府考量个案情境作出,既无需上级审批,也非依据某种自上而下形成的空间规划。这种本地化、个案式的征收决策与我国形成鲜明对比。接下来的问题是:我国这种独特的征地决策体制是如何形成的?又为何如此?
  二、我国集体土地征收决策机制的由来
  在1998年《土地管理法》奠定现行集体土地征收决策机制之前,我国共有四部与集体土地征收相关的法律规范,即1953年《国家建设征用土地办法》、1958年《国家建设征用土地办法》、1982年《国家建设征用土地条例》和1986年《

  ······

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