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【期刊名称】 《河南省政法管理干部学院学报》
论生态环境保护优先原则
【英文标题】 On the Priority of Principle Ecological Environment Protection
【作者】 王继恒【作者单位】 西北政法大学
【分类】 环境保护法【中文关键词】 生态环境;保护优先;协调发展
【英文关键词】 ecological environment;priority of protection; harmonious development
【文章编码】 1008-6951(2011)(05-06)-0079-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 5
【页码】 79
【摘要】 确立生态环境保护优先原则既是基于改善我国生态环境状况的现实需要,也是现代经济、社会持续发展的客观要求。在发展过程中坚持保护优先、积极采取各种措施实现生态环境的保护和建设对于促进协调、可持续发展,实现人与自然的和谐具有重要意义。
【英文摘要】 The priority of principle ecological environment protection is on the basis of urgent need of improving thesituation of ECO-environment and the objective reality of sustainable development of economy and society in China.As to promoting the harmonious and sustainable development and establishing the harmony of human being and na-ture,keeping priority of protection and taking positive measures in order to attempt to the aims of protection and construction of ECO-environment is of very importance.
【全文】法宝引证码CLI.A.1157721    
  
  生态环境保护是现代环境法的重要组成部分,也是环境法发展到高级阶段的一个重要标志。目前,各国生态环境保护立法所确立的保护对象主要包括自然区域和物种两大类。保护的重点强调从生态要素的系统性和生物多样性出发,立足于对自然资源的整体性保护;保护的措施倾向于自然保全,即对特定自然区域内的各种开发利用活动实行限制或禁止,以保存既已形成的自然环境地域的完整性和生物物种的多样性,防止人为因素对生态系统造成不良的影响和破坏。保护的目的在于调整生态系统的结构,提高其生态服务功能,实现生态过程的良性循环。可见,生态环境保护是积极的,蕴含了保持、保存、持续利用、恢复和自然环境改善的内涵。因此,生态环境保护除了要遵循环境法的基本原则外,还应当遵循一个特有的原则,即“生态环境保护优先,开发利用服从于保护”[1]的原则。我国目前面临的生态环境问题十分严重,必须坚持保护优先的原则,积极采取各种措施实现生态环境的保护与建设,这对于我国生态环境状况的改善具有特别重要的意义。
  一、生态环境保护优先原则的义理
  (一)概念
  所谓生态环境保护优先原则,是指在生态环境保护管理活动中应当把生态保护放在优先的位置加以考虑,在社会的生态利益和其他利益发生冲突的情况下,应当优先考虑社会的生态利益,满足生态安全的需要,做出有利于生态保护的管理决定{1}。生态环境保护优先原则,主要是在处理经济增长与生态环境保护之间的关系问题上所进行的决策权衡,涉及利益估价问题。它是随着人们对环境问题和环境保护认识的不断深化、环境保护理念的提升以及环境法制建设的逐步完善而在立法中确立的一项用以指导调整生态社会关系的法律准则,其重要性和独特价值将会日益显现。
  (二)内容
  1保障人体健康。
  生态环境保护优先原则确立的必要性,是由环境法的立法目的所决定的。“目的是全部法律的创造者”,立法的目的决定立法的指导思想和法律的调整方向。从目前我国《宪法》、《环境保护法》以及各环境保护单行法的相关规定可以看出,我国环境立法的目的主要包括:保护和改善生活环境与生态环境,这是环境立法的直接目的;保障人体健康、促进经济社会的可持续发展,这是环境立法的终极目的。立法之所以这样规定,是由于生态平衡是整个生物圈保持正常的生命维持系统的重要条件,只有保持一个“良好环境”[2]才能为人类提供适宜的环境条件和持续发展的物质资源。反之,倘若生态功能下降,生态平衡失调,不仅会引发生态安全问题,而且会直接威胁到人的生存与发展。正所谓“皮之不存,毛将焉附”!生态环境之不保,保障人体健康、促进经济社会可持续发展的目标也就丧失了其赖以存在的基础。
  根据联合国《经济、社会和文化权利国际公约》第12条的规定,健康作为一项基本权利是指,“享受可达到的最高生理和心理健康的权利”。后来经济、社会和文化委员会在对此条款的解释中进一步指出,“不应将健康权仅理解为保持健康的权利”,而应理解为“享受各种对于实现最高可能达到健康标准所必需的设施、物品、服务和条件的权利”。显然,健康权的维护,不仅需要必要的卫生保健和医疗条件,清洁、安全和适宜的环境条件对身心的健康更是不可或缺。
  健康不仅是个人需要,而且关系到社会的公共利益。例如,环境污染[3]所导致的“公害病”损害的不只是个人,而且包括公共健康,是社会的公共利益之所系。故此,台湾学者陈新民说,对基本权利的保障是国家公共利益所必需,保障人民基本权利皆可认为合乎公益之需求{2}。可见,公共利益保护是普遍权利的必然结果。正是健康权的社会性,要求国家在保障健康权中负有积极义务,即政府有责任确保健康权的实现,并在提供服务包括提供环境公共物品服务中扮演重要角色。这不仅决定了政府为环境质量负责的正当性,而且意味着保障人体健康是生态环境保护优先原则的首要内容。
  2.生态利益与经济利益冲突的决策权衡。
  应如何看待经济发展和生态保护之间的关系,在二者发生冲突时怎样确立它们的优先位序,是生态环境保护优先原则的另一具体内容。由于生态环境保护与经济发展有着内在的相互制约和依存关系,因此生态环境保护优先必然会涉及保护与发展之间关系的协调问题。笔者认为,生态环境保护优先原则的成立是以环境保护与经济、社会发展相协调原则为基础的。生态环境保护优先原则主要是通过对生态利益的倾斜性保护,来解决利益的平衡问题,其价值特性是社会公共福利与和谐,本质上与协调发展原则的目标是一致的。
  鉴于经济和社会的发展能够给人类带来直接的物质、文化等需求,而环境对人类的利益因其不能通过市场得以具体实现的间接性以及这些利益的逸失对人类的生存繁衍所具有的无形性,都使得环境利益这种处于人类社会第三位的利益常常被人们所忽视,因此在日常的生产和生活活动中人们对环境影响的考虑不够周全{3}。因此,需要国家对处于弱势地位的生态利益适度倾斜,以实现对失衡的利益关系的必要修复。当生态利益和经济利益发生冲突、客观上无法使得二者同时兼顾的时候,保护应是个核心性概念,即应当优先考虑生态利益,满足生态保护的要求。
  由此可见,生态环境保护优先是对生态利益和经济利益加以权衡而做出选择的结果,其实质是价值判断即“利益估价”{4}问题。这意味着生态环境保护优先,并不表明它具有绝对的、压倒一切的优越地位,而是有一定的条件和限度[4]。因为,“经济学不仅仅在于生产财富,生态学也不仅仅在于保护自然,它们两者同样都是为了人类的生存和发展”{5},环境保护并不与为了人类生存而发展经济的目的相矛盾,相反“环境保护优化经济增长”{6}。所以,“我们对现代社会的批判不是针对生活水平的提高、有效生产和使得社会得以改善的经济增长这些特征。我们的批判主要针对进步支付的代价和经济增长的模式。我们正在寻求着人类能否协调效率与人道的答案”{7}。从这个意义上说,生态环境保护优先原则是对协调发展原则认识的深化和拓展,是协调发展原则在实践中的具体运用[5]。
  二、生态环境保护优先原则确立的理论依据
  (一)政策和宪法上的要求是保护优先原则确立的基础
  1.环境保护是基本国策。环境保护作为基本国策,是在80年代初为了应对环境问题的严峻形势、突出环境保护的重要性和紧迫性提出来的。把环境保护上升到基本国策的高度,使其获得了较高的政策定位,这就强化了环境保护在经济和社会发展中的战略地位,从而也为生态环境保护和建设的优先发展奠定了较高的政策基础。基本国策属于政策的范畴,但它又超出了一般意义和层次上的政策,是指那些具有根本性、长远性和全局性的重大政策。所以,基本国策通常是一些必须长期坚持、并不断强化的立国之策、治国之策、兴国之策。把环境保护作为一项基本国策,就是因为它是关系到我国经济社会能否持续发展、关系到人民生活质量能否不断改善、关系到子孙后代福祉和民族兴旺的大事,具有全局性和战略性的意义。
  正是由于赋予了环境保护以较高的政策定位,才促成了我国环境立法在80和90年代步入了立法的快车道,成为中国法制建设中最为活跃的一个领域[6]。这说明,依法保护和改善环境,以引导人们作出环境友好行为、实现人与自然和谐不仅日益受到重视,而且表明生态环境保护在经济社会发展过程中享有优先的战略地位也得到了立法上的确认。
  2.生态环境保护优先有其宪法渊源。宪法关于环境保护的规定,是环境法的基础。把环境保护作为基本国策在宪法中予以确认,为生态环境保护优先原则的确立奠定了宪法基础。
  我国现行《宪法》有关环境保护的规定,主要有三个条款,均涉及对生态环境的保护。例如《宪法》二十六条第一款规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”这就从宪法的高度确立了保护环境、维护生态平衡是国家的一项基本职责,并意味着为人们提供一个清洁、安全和舒适的环境条件,确保代间和代际公平地分享健康而富有生产成果的生活的权利是政府义不容辞的责任。
  《宪法》九条第二款又规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”
  《宪法》十条第五款还规定:“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”
  从上述有关规定可以看出,宪法明确将环境区分为生活环境和生态环境,并以“禁限条款”的强制性规定突出了对生态环境的保护和改善。因为,自然界的一切环境要素都是“物物相关”的(Everythingis connected to everything else),它们按照一定的规律组成了不同具有稳定结构和功能的生态系统,任何不当开发利用自然资源的行为不仅会对其他自然要素产生影响,而且可能会对整体环境造成损害。因此,科学合理地利用每一种自然资源,既是维护生态平衡的基本要求,也是保护和改善生态环境的重要途径和手段。正是基于这样的认识,宪法对自然资源是作为环境要素加以保护的,并强调要合理开发利用自然资源、防止在开发利用过程中造成环境污染和生态破坏,以实现保护和改善生活环境和生态环境的真正立意。
  显然,这些规定不仅从理论上划清了作为环境保护法组成部分的自然资源保护法与经济法中的自然资源管理法之间的界限,还指明了保护和改善环境与合理开发利用自然资源之间的关系,并要求人们在开发利用自然资源中要重视并采取有力措施保护和改善生态环境。这样才能做到既发展了经济,又同时保障了人体健康,从而维护了生态系统的良性循环,并促进了经济和社会的可持续发展{8}。可见,要实现上述目标就必须在环境管理活动中坚持并执行生态环境保护优先的原则。
  (二)保障生态安全是保护优先原则确立的核心
  2000年《全国生态环境保护纲要》明确指出,超出生态环境承载能力的、不合理的资源开发利用,是造成生态环境恶化的主要原因[7]。并首次提出,将“生态环境安全”作为全国生态环境保护的目标和首要任务[8]。从而科学地讲清了保护生态结构和功能完整性的根本目的和实质,是为了实现以人为中心的社会生态系统与自然生态系统的良性循环{9}。在当今世界,人们越来越深刻地认识到,生态环境处于不受或者少受破坏和威胁的状态是一个国家存在和发展的首要条件,是国家安全和社会稳定的根基。随着全球环境保护理念的发展,各国不仅把生态环境保护纳入了主流经济政策的制定和实施之中,还特别把生态环境保护纳入了国家安全的新概念中。例如,1993年联邦德国《环境法典》第1条规定:为了环境的持久安全,法律的保护目标是:生物圈的生存能力和效率,以及其他自然资源的可利用能力。环境保护的措施是为了人类的健康和健全。我国也在2001年通过的《防沙治沙法》中,首次以单行立法的形式确立了“预防土地沙化,治理沙化土地,维护生态安全,促进经济社会可持续发展的立法目的”。
  可见,生态安全观确立的根本原因在于,认识到了一国生态环境在保障国民健康和健全、为经济社会可持续发展提供支撑和持续供给的能力受到了严重的破坏和威胁。因此,保障生态安全的核心是强调生态环境承载能力和资源永续利用对可持续发展进程的重要保障。这意味着,国家只有坚持生态环境保护优先、强化环境管理,采取更为严格的措施和手段保护生态环境,才能为人类的生存和持续发展提供一个安全的环境条件。
  (三)满足生态需要[9]是保护优先原则确立的归宿
  满足基本需要,提高生活质量既是人类生存与发展的需要,又是生态环境保护的内在诉求。随着经济社会的发展和人们生活水平的提高,促使人们对生活质量提出了更高的要求。能否满足在一个清洁、舒适和优美的环境中生活的生态需求,就成为衡量人们福利水平改善和一个社会文明程度的重要标志。生态需要不仅是现代人类随着经济社会发展而生成的最基本、最重要的生存需要,而

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}王树义.俄罗斯生态法[M].湖北:武汉大学出版社,2001 .215.
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