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【期刊名称】 《比较法研究》
欧盟航空减排交易体制(EU ETS)探析
【副标题】 兼论国际航空减排路径【作者】 覃华平
【作者单位】 中国政法大学【分类】 国际环境保护法
【期刊年份】 2011年【期号】 6
【页码】 112
【全文】法宝引证码CLI.A.1157681    
  
  全球气候变暖将对人类的生活和生存产生危害已经是一个不争的事实,导致全球气候变暖的一个重要原因是人类在其各种活动中排放的二氧化碳。航空活动排放的二氧化碳也是导致全球气温升高的原因之一。{1}早在《京都议定书》签订之前,航空业就致力于减少航空排放,并且在过去的40年里取得了较为显著的成效。{2}由于航空活动本身所具有的移动性或非静止性特点,《京都议定书》规定:各国应当通过国际民用航空组织(ICAO)来解决国际航空活动的排放问题,而不应当将其纳入国内排放体系。但是,欧盟却无视这一规定,单边将国际航空排放问题纳入其排放体系,{3}这将导致国家和区域性政策的重叠和冲突。本文在简要介绍欧盟EU ETS的基础上,根据现有的国际法框架,分析欧盟采取单边行动将国际航空排放纳入其ETS的合法性,最终得出结论:虽然国际航空排放问题是整个国际社会急需共同解决的问题,但是欧盟这种单边行动缺乏国际法根据,将导致各国之间不必要的贸易摩擦,甚至争端,也将给正在复苏的国际民用航空业造成打击。
  一、EU ETS与国际航空排放有关的主要内容
  EU ETS (Emissions Trading Scheme)是根据欧盟2003/87/EC指令建立的排放交易体制,其第一个交易期始于2005年,它是目前世界上参与国家最多、涉及部门最广的“限额一交易”体制(cap-and-trade scheme)。 {4}该体制覆盖了11500多家静止的、高能耗的设施,这些设施包括燃料厂、钢铁厂、高炉以及生产水泥、玻璃、石灰、砖块、陶瓷、水泵和纸张的工厂。这些设施的运营者将获得一定额度的二氧化碳排放配额,这些排放额度相加就构成了总的“限额”( cap)或者限制(limit)。欧盟将航空排放纳入其ETS将使大约2700家航空器运营者加入这一体制,其排放交易市场将随之进一步扩张。下面本文将与航空有关的内容作较为详细的介绍。
  (一)2008/101/EC指令的核心内容
  第一,必须明确2008/101/EC指令是将航空排放纳入交易体制的一个关键性的法律文件。欧盟各成员国需在2010年2月2日之前将该指令转化成其国内法。
  第二,从2012年1月1日起,所有到达、离开或者在飞越欧盟的航班都将受EU ETS的管制。各航空公司从2010年1月1日起将承担监测和报告排放情况的义务。
  第三,“限额一交易”体制的目标是迫使航空器运营人要么通过投资新技术,要么通过向排放配额或许可有剩余的公司购买排放额度,从而达到减少排放的目的。
  第四,限额数量将根据历史排放量5}计算。2012年(即航空排放的第一交易期)总限额是历史排放量的97%。在总限额内,82%用于免费分配,3%用于特别保留,{6}15%通过拍卖方式投入使用。从2013年到2020年(即第二交易期)期间,总限额是历史排放量的95%。其分配比例与第一交易期相同。各航空器运营人取得的排放配额只能是用于免费分配的部分,前提是航空器运营人必须按时提交经核证的吨/公里排放数据。
  第五,不遵守EU ETS规定的处罚是严重的。如果航空器运营人没有取得相应的排放配额,具体承运人将因排放二氧化碳被处以罚款。超额排放的处罚是每排放一吨二氧化碳将被处以100欧元的罚款,并且航空器运营人必须在下一个交易期购买排放配额以补足其超额排放的部分。尽管有些处罚对来自于非欧盟国家的航空器运营人难以实现,但是需要注意的是,每个管理成员国在其国内强制措施无法奏效的情况下,可以请求欧盟委员会对该航空器运营人发出禁飞令,每个欧盟成员都应当对涉及到的航空器执行该禁飞令。最后对于不遵守EU ETS规定的航空器运营人,该指令还建立了黑名单制度,使这些航空器运营人在公众面前曝光。
  (二)2008/101/EC指令规制的主体
  指令规制的主体是航空器运营人(aircraft operator),换言之,只有航空器运营人应当承担EU ETS下规定的各项义务。根据指令第3条的规定,航空器运营人是指在航空器执行指令附件1所列航空活动时操控该航空器的人,或者在不知道操控该航空器的人或者航空器所有人无法识别该人时,航空器所有人将被认为是航空器运营人。
  在确定航空器运营人时,应该使用为空中交通管制(ATC)目的而设置的呼号(callsign) {7}对于那些没有国际民航组织指示符的航空器或者航空器运营人,应当使用航空器登记标志来确定航空器运营人。根据指令,在不知道航空器运营人是谁的情况下,航空器所有人应当视为EU ETS下的航空器运营人,除非航空器所有人能够识别并证明其他人是航空器运营人。之所以将航空器运营人作为减排的义务承担者,欧盟委员会的目的是让对选择运营机型以及提高排放效率拥有最直接控制权的人承担责任。欧盟委员会列举并公布了受EU ETS规制的航空器运营人,以及相应的管理成员国。{8}
  (三)2008/101/EC指令规制的航班
  从2012年1月1日起,所有到达或离开位于欧盟成员国领土范围内{9}的航班都需执行EU ETS。是否适用指令的决定性因素是“航班”(flight)。举例来说,在法兰克福一迪拜一新加坡的航班上,法兰克福一迪拜之间的航行应当受 EU ETS的规制,而迪拜一新加坡之间的航行是不受EU ETS规制的。
  EU ETS列举了一些享受豁免的航班,主要有以下几类:{10} a/最大起飞重量低于5700千克的航班;b/完全根据《芝加哥公约》附件2所规定的目视飞行规则飞行的航班;c/由军用飞机进行的军事飞行、海关和警用航班;{11}d/专门用于运输执行公务的、非欧盟成员国的执政君主及其直系亲属、国家元首、政府首脑和内阁部长的航班;e/由适格当局授权的进行搜救、救火、人道主义以及紧急医疗服务的航班;f/起飞地和降落地为同一地点且飞行途中未作任何经停的航班;g/进行飞行员或机组培训的航班;h/专门用于科学研究或检验航空器或航空器机载设备的航班;i/在最边远地区航线上飞行的航班或者运力未超过每年3万座位的航班;J/连续三个周期(每周期为4个月)中各周期航班数量不超过243班;或者年航班二氧化碳排放量低于每年1万吨的航班。{12}需要注意的是,上述有些豁免在适用中还需满足一定的限制条件。
  另外,EU ETS还规定了监测、报告以及核证制度和相应的时间表。{13}
  二、欧盟单边将国际航空排放纳入EU ETS评析
  对国际航空排放问题作出规定的既有国际环境法,{14}也有国际航空法,{15}同时还涉及到一些双边条约和国内法。这些法律从不同层面和角度对国际航空排放问题作了或原则或具体的规定,其效力位阶也是不同的。对欧盟是否有权通过单边立法将国际航空排放纳入EU ETS的分析,必须以相关的国际法为依据。
  (一)EU ETS违背了共同但有区别责任原则
  共同但有区别责任原则(common but differentiated responsibilities)首先在《里约环境与发展宣言》(下称《里约宣言》){16}中提出。《里约宣言》确立了27条原则,其中有一条原则是要求各国合作以保护生态系统原则。{17}该原则宣告各国应本着全球伙伴关系的精神进行合作,以维持、保护和恢复地球生态系统的健康和完整。鉴于造成全球环境退化的原因不同,各国负有共同但有区别的责任。发达国家承认,鉴于其社会对全球环境造成的压力和它们掌握的技术和资金,它们在国际社会寻求持续发展的进程中承担着主要责任。
  共同但有区别责任原则后来被《联合国气候变化框架公约》(下称UNFCCC){18}所进一步确立。UNFCCC由序言及26条正文组成,将参加国分为三类:第一,工业化国家。这些国家承诺要以1990年的排放量为基础承担削减排放温室气体的义务。如果不能完成削减任务,可以从其他国家购买排放指标。第二,发达国家。这些国家不承担具体削减义务,但承担为发展中国家进行资金、技术援助的义务。第三,发展中国家,不承担削减义务,以免影响经济发展,可以接受发达国家的资金、技术援助,但不得出卖排放指标。UN-FCCC的目标是减少温室气体排放,减少人为活动对气候系统的危害,减缓气候变化,增强生态系统对气候变化的适应性,确保粮食生产和经济可持续发展。为实现上述目标,公约确立了五个基本原则:第一,“共同而区别”的原则,要求发达国家应率先采取措施,应对气候变化;第二,要考虑发展中国家的具体需要和国情;第三,各缔约方应当采取必要措施,预测、防止和减少引起气候变化的因素;第四,尊重各缔约方的可持续发展权;第五,加强国际合作,应对气候变化的措施不能成为国际贸易的壁垒。UNFCCC与《里约宣言》不同,它具有条约的性质,对缔约方具有法律约束力,各缔约方应当秉承善意原则认真履行公约规定的义务。
  作为UNFCCC补充条款的《京都议定书》{19}再次重申了共同但有区别责任原则,其目标是“将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平,进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害”。{20}。它在人类历史上首次以具有约束力的国际公约的形式量化了有关国家减少温室气体排放的义务。针对发达国家和发展中国家不同的经济发展水平和历史排放情况,《京都议定书》规定其附件I所列发达国家应当承担量化的减排义务。{21}对于未列入附件I的国家,他们应当重申对现有承诺的遵守,制定相应的国家方案,继续促进履行这些承诺以实现可持续发展的目标。{22}
  欧盟大部分成员国均签署了《里约宣言》,同时也是UNFCCC和《京都议定书》的缔约方,理所应当遵守它们所确立的原则和规定的义务。但是EU ETS对航空器运营人不作任何区分,不论在发达国家登记的还是在发展中国家登记的,均要按照EU ETS的规定执行量化的减排义务,这显然与共同但有区别责任原则相悖。正如有学者所言:EU ETS本身最终要受UNFCCC和《京都议定书》的调整,那么根据这个体制所确定的航空减排义务也应当符合UNFCCC和《京都议定书》的相关规定{23}。
  (二)EU ETS违背了《国际民用航空公约》的有关规定
  《国际民用航空公约》( Convention on International Civil Aviation)于1944年在美国芝加哥订立,因此也称《芝加哥公约》( Chicago Convention)。该公约为管理世界航空运输奠定了法律基础,是国际民航组织的宪法。鉴于该公约在国际航空法领域的特殊地位,其确立的原则和重要制度均应为各缔约方善意遵守。而欧盟

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【参考文献】 {1}根据国际民用航空组织(ICAO)和政府间气候变化专家组(IPCC)的初步估算,2006年航空活动(包括国内航空和国际航空)排放了约600百万吨二氧化碳。目前航空活动二氧化碳的排放量占全球二氧化碳排放总量的2%,占所有交通运输活动排放量的12%。参见ICAO Environment Report 2007和IPCC, Climate Change 2007:The Physical Science Basis, Cambridge Univ. Press, Cambndge, UK.
{2}过去40年,航空燃料效率提高了70%。参见IATA: Aglobal approach to reducing aviation emissions-First stop:carbon-neutral growth from 2020.
{3}欧盟于2008年11月19日通过2008/101/EC指令对2003/87/EC指令进行修改,目的是将包括国际航空排放在内的所有航空排放纳入其ETS。欧盟的这一做法引起了各国航空业理论界和实务界的广泛关注和讨论。
{4}“限额一交易”体制简单地讲,就是指对某种特定污染物,比如二氧化碳的排放设定一个总的限额,受该体制约束的公司必须获得一定额度的排放配额或排放许可(emissions allowances and permits),这些排放配额或许可的总和不得超过设定的总限额。排放配额或许可有剩余的公司可以将其剩余的配额或许可在特定的市场上进行出售,反之亦然。
{5}历史排放量是指2004年至2006年的平均排放量。
{6}3%的特别保留份额将分配给新的航空器运营人以及业务快速增长的航空器运营人,以确保他们能够正常地进入市场。
{7}呼号是飞行计划box7中的国际民航组织指示符。
{8}但需要注意的是,这份名单只是一个初步名单,也就是说没有在名单上的航空器运营人也有可能受EU ETS的管制。
{9}这些领土范围包括成员国在海外适用《欧共体条约》的领土部分。比如加那利群岛(西班牙属)、圭亚那(法属)、马德拉(葡萄牙属)等。
{10}2008/101/EC指令的附件1。
{11}需要注意的是,经登记用于民用的航空器在执行军事飞行时不享有豁免,同样军用航空器在执行民用飞行时也不享有豁免。
{12}这也被称为小额排放者豁免,需要注意的是只有商业航空运输运营人才能享受这种豁免。
{13}[德]乌尔里希和安吉拉·克林姆勒:《欧盟排放交易体制和航空》,十一国际出版社2010版(Ulrich Steppler andAngela Klingmuller, EU EMISSION TRADING SCHEME AND AVIATION, Eleven International Publishing, 2010, p.xviii-xix).
{14}比较重要的有《里约环境与发展宣言》、《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》等。
{15}最重要的是1944年在芝加哥签订的《国际民用航空公约》,也称为《芝加哥公约》。另外,国际民用航空组织(ICAO)通过的相关决议对其成员国也应具有一定的约束力。
{16}即Rio Declaration on Environment and Development,又称《地球宪章》,是一份由联合国环境与发展会议(又称地球峰会)在1992年发表的简短文件,其目标是通过在国家、社会重要部门和人民之间建立新水平的合作来建立一种新的和公平的全球伙伴关系。包括27条原则,旨在指导今后世界各地的可持续发展。尽管从法律上来说它并不是一个公约,对签署国不具有法律约束力,但目前已有182个国家签字,其所宣告的很多原则也均为随后订立的一些国际公约所确认。
{17}《里约宣言》原则7。
{18}即United Nations Framework Convention on Climate Change,缩写UNFCCC。是1992年5月22日联合国政府间谈判委员会就气候变化问题达成的公约,于1992年6月4日在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上通过。UNFCCC是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放,以应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约,也是国际社会在对付全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。该公约于1994年3月21日正式生效,到目前为止已经有195个缔约国。
{19}《京都议定书》于1997年12月在日本京都由联合国气候变化框架公约参加国第三次会议制定,2005年2月16日正式生效,到目前为止已有192个缔约方。
{20}《联合国气候变化框架公约》第二条。
{21}《京都议定书》第三条(1)。
{22}《京都议定书》第十条。
{23}[荷]安德里亚斯·哈曼德:《航空排放交易路径》[Andreas Hardeman, A Common Approach to Aviation EmissionsTrading, AIR&SPACE LAW, VOL. XXXII/1 (February 2007)]。
{24}国际民航组织就各国针对国际航空运输征税问题单独制定了政策性指导(“ ICAO' s Policies on Taxation in theField of International Air Transport, Doc 8632”)。
{25}参见国际民航组织理事会关于环境税费的决议(ICAO Council Resolution on Environmental Charges and Taxes (a-dopted by the Council on 9 December 1996 at the 16th Meeting of its 149th Session.)。
{26}参见国际民航组织9082/7号文件(ICAO Doc 9082/7 Policies on Charges for Airport and Air Navigation Services.)。
{27}同注25。
{28}参见国际民航组织理事会工 -作报告(ICAO Council Working Paper C-WP/12530 of 3 October 2005.)。
{29}[德]乌尔里希和安吉拉·克林姆勒:《欧盟减排交易体制和航空:路在何方?》 [ Ulrich Steppler and Angela Kling-muller, EU Emissions Trading Scheme and Aviation:Q111o Vadis?, AIR&SPACE LAW 34, NO. 4/5 (2009),253-260]。
{30}比如,2009年12月美国航空工业由美国航空运输协会(ATA)牵头,联合美国联合航空公司、大陆航空公司以及美国航空公司就欧盟将国际航空排放问题纳人EU ETS向英国高等法院提出诉讼(根据EU ETS,英国是美国的管理成员国),要求对EU ETS进行司法审查。目前该案已经由英国高等法院行政庭提交欧盟法院(EuropeanCourt of Justice ECJ)作出解释,有望在今年年底或明年年初作出决定。
{31}国际航空飞行活动不仅可能涉及到两个或多个国家的领空主权,还可能飞越公海上面的公空,因此既涉及到国内法,也涉及到国际法。
{32}比如, UNFCCC遵循的是共同但有区别责任原则,而ICAO遵循的是非歧视性原则。
{33}参见国际民航组织第33届大会决议(ICAO, Assembly Resolution A33-7,‘Consolidated Statement of ContinuingICAO Policies and Practices Related to Environmental Protection',at Annex A, 2001)。
{34}欧盟在2008/101/EC指令的前言里有进一步讨论。
{35}参见国际民航组织第35届大会决议[ ICAO Assembly Resolution A35-5,Appendix 1, para.2 (b) (4). ] ,
{36}ICAO分别于2009年2月和11月就航空与可替代性燃料举行了两次研讨会,在第二次研讨会上,批准了“可替代性航空燃料的全球框架”,该文件后来提交给UNFCCC第15次缔约方大会。
{37}国际民航组织:《国际民航组织关注:国际民航组织就国际民用航空与气候变化所作的一贯努力》(ICAO, ‘Noteby ICAO: Update on the Continuing Progress of ICAO on International Aviation and Climate Change: Ad Hoc WorkingGroup on Long-Term Cooperative Action under the Convention',Bonn, 10-14 Aug. 2009)。
{38}参见国际民航组织第 36届大会决议(ICAO Assembly Resolution A36-22,‘Consolidated Statement of ContinuingICAO Polices and Practices Related to Environmental Protection',27 Dec. 2007.)。
{39}国际民航组织:《国际民航组织在联合国气候变化框架公约附属机构第32届会议上就科学与技术咨询所作的声明》[ ICAO, ‘ Statement from the International Civil Aviation Organization to the Thirty-Second Session of the UNF-CCC Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice (SBSTA32)’,31 May-9 Jun. 2010, Bonn.]。
{40}参见国际民航组织第37届大会决议(Assembly Resolution A37-18: ‘ Consolidated Statement of continuing ICAOpolices and practices related to environmental protection-General provisions, noise and local air quality'.)。
{41}参见国际民航组织第37届大会决议(Assembly Resolution A37-19:‘ Consolidated Statement of continuing ICAOpolicies and practices related to environmental protection-Climate change'.)。
{42}[美]斯蒂芬:《国际民航组织关于国际航空与气候变化大会决议》[ Steven Truxal, The ICAO Assembly Resolutionson International Aviation and Climate Change: An Historic Agreement, a Breakthrough Deal, and the Cancun Effect,AIR&SPACE LAW 36 NO.3 (2011):226-230.]。
{43}《京都议定书》第2条。
{44}《国际航班过境协定》另有规定。
{45}《芝加哥公约》第6条对定期航班作了规定:除非经一缔约国特准或其他许可并遵照此项特准或许可的条件,任何定期国际航班不得在该国领土上空飞行或进入该国领土。
{46}主要的技术手段包括改良飞机设计、革新飞机发动机、研制新型复合轻量机身材料、发展生物能源等措施。
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