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【期刊名称】 《四川警察学院学报》
论我国公安行政执法非法证据排除规则的法制进程及意义
【作者】 王洪芳张小林【作者单位】 四川警察学院重庆市涪陵区公安局
【分类】 公安管理法
【中文关键词】 非法证据排除规则;公安行政执法;行政立法;人大立法
【英文关键词】 Illegal Evidence Exclusionary Rule; Public Security Administrative Enforcement; Administrative Legislation; NPC Legislation
【文章编码】 1674-5612(2015)03-0079-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 3
【页码】 79
【摘要】

我国在立法层面已然确立了与刑事诉讼非法证据排除规则规格等同甚至更为严格的公安行政办案程序非法证据排除规则,但在执法层面该规则却没有受到同等规格的重视和对待,实效作用发挥欠佳。究其原因,除了该规则的立法缺陷所致之外,也与理论和实务对该规则的立法规定不甚了解和熟悉有关,极有必要通过该规则法制进程的梳理来促成和加深理论和实务对该规则的认知和认同。

【英文摘要】

We have already established the more strict illegal evidence exclusionary rules for the public security administrative enforcement in legislation, which equaled to the one in criminal procedure law. However, it haven’t been valued and observed successfully in practical implementation because of the legislative defects and the insufficient acquaintance with rules both in theory and practice. As a result, it is necessary to clarify the legal process of the exclusionary rule in order to promote the recognition and identification of the rule both in theory and practice.

【全文】法宝引证码CLI.A.1208669    
  
  “证据是法律程序的灵魂,离开证据的证明作用,任何精巧的法律程序都会变得毫无意义”{1}。在证据制度的研究和设计过程中,具有保障人权、遏制司法、(执法)人员非法取证行为、维护正当法律程序等价值的非法证据排除规则素来引人关注。尽管,“非法证据排除规则发源于美国,主要应用于刑事诉讼领域”,但是,综观我国非法证据排除规则的法制进程,笔者发现,公安行政执法非法证据排除规则不仅比刑事非法证据排除规则更早进入人大立法,而且其早期缘起和新近发展都与《公安机关办理行政案件程序规定》这一行政立法息息相关。这种以人大立法为中心,缘起并发展于行政立法的立法模式,既是我国立法规范和控制警察行政权的现实选择,也是我国立法应对屡禁不绝的警察取证失范现象的有效举措,更是我国未来行政程序立法构建行政证据制度的参考样本。然而,与学界对刑事非法证据排除规则长期保持的研究热忱相比,该规则却鲜人问津,实效发挥并不理想。究其原因,除了该规则的立法缺陷所致之外,也与理论和实务对该规则的立法规定不甚了解和熟悉有关。“法律的生命力在于公众知晓,在于实施。”因此,有必要通过该规则法制进程的梳理来促成和加深理论和实务对该规则的认知和认同。
  一、公安行政执法非法证据排除规则在行政立法中的缘起
  “行政立法是行政机关根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动”{2}。为了规范公安机关办理行政案件程序,保障公安机关在办理行政案件中正确履行职责,保护行政相对人的合法权益,公安部于2003年以第68号令的形式颁布了《公安机关办理行政案件程序规定》(以下简称2003年《规定》),该行政规章在“第四章证据”部分用了六个条文(第24-29条)对公安机关办理行政案件的证据种类、证据收集的基本要求以及证人资格等问题做了规定。在这六个条文中,第26条尤其引人关注,其第2款规定:“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗或者其他非法手段收集证据。以非法手段取得的证据不能作为定案的根据。”
  (一)2003年《规定》第26条的条文释义。
  1.公安行政办案必须依照法定程序收集证据,严禁非法取证。“非法取证行为和非法证据是适用排除规则的前提和对象”{3},2003年《规定》第26条第2款在立法表述上采用了列举和概括两种方式表述了非法取证的手段。其中,立法用列举式明文禁止的取证手段有“刑讯逼供”、“威胁”、“引诱”、“欺骗”四种,对于那些虽然不属于列举范围,但是囿于立法语言简明性需求限制而难以逐次列举的其他形式的非法取证手段,立法则用了“其他”一词进行概括,正是由于“其他”一词的存在,公安机关办理行政案件严禁以非法手段收集证据的立法态度得以表明。
  2.以非法手段取得的证据不能作为公安行政办案定案的根据。首先,在“非法证据”的范围界定上,第26条采用了学界普遍认同的狭义非法证据观点。“狭义上的‘非法证据’,是指违反法律规定的方式或程序而取得的证据,即在取得证据的手段、方式上不合法的证据”{4}。
  其次,在非法证据的排除后果认定上,第26条采纳了绝对排除观点。以非法手段取得的证据应否被排除?能否作为定案的根据?这两大问题不仅涉及到非法证据排除规则适用的后果,而且关系到非法证据排除规则的价值实现。“非法证据排除的后果包括绝对排除、相对排除、可补正的排除和附加性的不排除。”{5}在证据法学关于证据分类的研究中,人们根据证据载体的表现形式对证据做了实物证据和言词证据的划分,我国刑事非法证据排除规则的立法和司法解释就依此划分对非法证据做了“实物”和“言词”的分类,并针对不同分类的非法证据确立了不同规格的排除规则。“绝对排除是非法证据排除规则的最重要的一种法律后果,法官无需考虑非法取证手段的违法性、后果的严重性等因素,可以直接将非法证据排除于法庭之外,故称为法官不享有任何自由裁量权的排除。”{6}以此标准解读2003年《规定》第26条“以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据”之规定,不难看出其对非法证据的排除后果采用的是绝对排除规则。
  (二)2003年《规定》第26条的意义。
  “通常说来,一项完整的非法证据排除规则包含着‘实体构成性规则’与‘程序实施性规则’两大部分。前者规定非法证据的种类和范围、排除非法证据的后果、法官在排除非法证据中的裁量权、排除规则适用中的例外等规则,后者则对排除非法证据的启动方式、立案标准、司法裁判方式、证明责任的分配以及相关救济机制等问题确立可操作的程序机制”{7}。以此为据,2003年《规定》第26条实为公安行政执法非法证据排除规则的实体构成性规则,它不仅界定了非法证据的范围,还规定了排除非法证据的后果,这标志着公安行政执法非法证据排除规则的首次立法确认,尽管,这一立法确认的立法形式只是法律位阶和效力相对较低的行政规章,但是,如果将其放在我国非法证据排除规则的法制进程中进行纵向和横向的比较,该规定的进步意义无疑是明显而突出的。
  1.与行政非法证据制度相比。众所周知,我国行政程序法制在中央立法层面一直处于严重缺失状态,相应的行政证据制度更谈不上健全和完善,但部门行政对行政事务分而治理的态势却与日俱增,部门行政法的发展更是方兴未艾。一方面,具有行政立法权的公安部能用一种鲜明而彻底的态度将非法证据排除规则写进行政规章,足以看出公安部严格规范公安行政执法程序,严厉禁止公安民警非法取证的决心。另一方面,非法证据排除规则能够在部门行政立法中率先得以确立并非偶然,实为依法行政的必然要求,它对于警察权的规范和控制、公民权的维护与保障、行政正当程序的遵循和坚守无疑具有重要的意义和作。再一方面,基于“科学立法”这一社会主义法制建设的新要求,也有助于理论和实务从部门行政立法与实践的视角去思考和论证我国行政证据制度的构建。
  2.与同期刑事非法证据排除规则相比。与同期刑事诉讼立法和司法解释对刑事非法证据排除规则的规定相比,2003年《规定》第26条最大的意义在于用鲜明而彻底的绝对排除态度宣布了“用非法手段取得的证据不能作为公安行政执法定案的根据”。
  首先,与同期刑事诉讼立法相比,2003年《规定》第26条对非法证据采取的排除后果态度鲜明而彻底,刑事诉讼立法的规定则显得较为犹豫和保守。概览我国刑事诉讼的立法发展,无论是1979年的《刑事诉讼法》还是1996年修正的《刑事诉讼法》都没有对非法证据排除规则作出明确规定。以1996年《刑事诉讼法
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》为例,该法43条全文规定为:“审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序,收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。必须保证一切与案件有关或者了解案情的公民,有客观地充分地提供证据的条件,除特殊情况外,并且可以吸收他们协助调查。”尽管本条中存在着禁止司法人员非法取证的文字表述,但并未就禁止性规定被违反后的法律后果作出进一步禁止或者限制,以致这些条款的意义只能停留在宣誓层面,并不能成其为严格意义上的非法证据排除规则。
  其次,相较于刑事诉讼立法对刑事非法证据排除后果规定的缺失,同期刑事诉讼司法解释的规定则相对明确。1994年最高人民法院颁布的《关于审理刑事案件程序的具体规定》是我国较早确立非法证据排除规则的解释性法律文件。其第45条规定:“严禁以非法的方法收集证据。凡经查证确实属于采用刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法方法取得的证人证言、被害人陈述、被告人供述,不能作为证据使用。”然而,该解释对非法证据的排除后果采用了一种选择性的保留态度,被其排除的仅仅是“证人证言、被害人陈述、被告人供述”这类“非法言词证据”,并未将刑事诉讼中可能出现并且也实际存在着的“非法实物证据”以及“其他非法证据”一并纳入排除之列。这种情形,在1998年最高人民法院颁布的《刑事诉讼法司法解释》第61条和1999年最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》265条中相继被沿用。相较于同期刑事诉讼司法解释对非法证据采取的选择性排除态度,2003年《规定》第26条对公安行政执法非法证据适用的绝对排除规则在严格性上更为凸显。
  (三)2003年《规定》第26条的立法不足。
  2003年《规定》颁布后,有专家评论认为,“这个程序规定中被公认的最大的亮点在于它明确地提出严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗,或其它非法的手段来采集证据,以非法的手段采集的证据不能够作为定案的根据。这是公安机关首次在执法的程序中明确排除非法证据的效力”{8}。但是,在该程序规定中,并没有明确非法手段如何界定?谁来举证?怎么监督?以致实践难以操作。
  二、公安行政执法非法证据排除规则在人大立法中的确立
2005年全国人大常委会颁布的《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)是首个确立非法证据排除规则的人大立法文件。该法第79条在法条设计上共有两款,其中,第1款规定:“公安机关及其人民警察对治安案件的调查,应当依法进行。严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据。”第2款规定:“以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据。”
  (一)《治安管理处罚法》79条的条文释义。
  第79条针对公安机关调查治安案件应当遵守的原则、禁止性规定以及违反禁止性规定的后果做了规定。
  1.公安机关调查治安案件必须依法进行,强调程序正当。依法行政是依法治国的核心和关键,其对行政机关和行政机关工作人员的行政活动提出了“程序正当”的要求。公安机关办理治安案件作为一种典型的行政执法活动,涉及到传唤、询问、扣押、检查、鉴定等系列行政执法权力的运用,为了规范和控制公安机关职权行使,维护和保障行政相对人合法权益,相关的调查活动必须依法进行,遵循程序正当的要求。“所谓依法进行,是指公安机关对治安案件的调查活动必须依照法律明确规定的职权、条件、方式、条件、步骤等进行,不得采取非法手段进行调查,更不得以采取侵犯被调查人人权的方式进行”{9}。
  2.公安机关调查治安案件应当遵循非法证据排除规则。第79条规定公安机关调查治安案件时严禁非法取证,以非法手段收集的证据不得作为治安处罚的根据,将缘起于行政立法的公安行政执法非法证据排除规则在人大立法中做了重申和强调。
  治安案件作为公安机关办理的行政案件之一,理应遵循公安机关办理行政案件的相关程序规定,但是鉴于专门针对公安行政办案程序制定的2003年《规定》的立法位阶较低,难以有效成为公安机关办理治安案件的程序法律依据,为了适应公安机关查处治安案件的现实需要,全国人大常委会以《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}章剑生.现代行政法基本理论[M].北京:法律出版社,2008:437.聊五分钱的天吗

{2}姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社.高等教育出版社,2011:205.

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{4}彭贵才.论行政执法中非法证据排除规则的构建[J].行政与法,2010,(9):87.

{5}陈瑞华.非法证据排除规则的理论解读[J].证据科学,2010,(5):562.

{6}陈瑞华.非法证据排除规则的理论解读[J].证据科学,2010,(5):562.

{7}陈瑞华.非法证据排除规则的中国模式[J].中国法学,2010,(6):33.

{8}CCTV新闻夜话.刑讯逼供取证无效——专访公安部68号令起草人[EB/OL].http://www.cntv.cn/program/xwyh/20030915/101512.shtml.

{9}李春华.《中华人民共和国治安管理处罚法》释义与应用[M].北京:群众出版社,2005:248.

{10}张涛.行政非法证据排除规则研究[J].江苏警官学院学报,2007(3):98.

{11}卜睿.浅析《治安管理处罚法》中非法证据的排除规则[J].科技信息,2007,(8):207.

{12}陈卫东.人民检察院适用非法证据排除规则若干问题的思考[J].国家检察官学院学报,2013,(1):67.

{13}陈瑞华.非法证据排除规则的理论解读[J].证据科学,2010,(5):563.

{14}新华网.保障公民基本权利四大进步——公安部有关负责人谈《公安机关办理行政案件程序规定》[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/legal/2013-01/04/c_124184111.htm.

{15}张栋磊.公安行政执法中的非法证据排除规则——以司法审判为视角[J].公安研究,2010,(7):50.

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