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【期刊名称】 《法制与社会发展》
行政诉讼与中央地方关系法治化
【作者】 王理万【作者单位】 中国人民大学法学院
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政诉讼;央地关系;司法审查;地方竞争;资源配置
【文章编码】 1006-6128(2015)01-0032-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 1
【页码】 32
【摘要】

行政诉讼制度不仅意味着司法权对行政权的制约,也意味着中央权力对地方权力的监督和控制。行政诉讼具有维护中央权威、保证法制统一、协调地方竞争、调节资源配置的功能,从而建立起中央司法权对地方立法与行政的制衡,保障了国家法制的统一。通过审查地方政府行为和立法的合法性,行政诉讼制度可以规制地方政府间的竞争,限制地方政府的自利行为,确保地方竞争在中央的可控范围之内。此外,经由司法政策和具体案件的裁判,行政诉讼成为中央与地方之间资源调配的重要方式。从国外的经验观察,通过中央对地方的司法监督,有利于形成统一的法律秩序,协调处理地方政府间的矛盾。而目前中国正在进行的司法改革与行政诉讼法修改,也为其上述功能的发挥提供了制度契机。

【全文】法宝引证码CLI.A.1208690    
  
  长期以来,研究者对包括行政诉讼在内的行政法律制度变迁的观察,认为其体现了由“提高政府效率”向“限制政府权力”的过渡与发展,此过程也被解读为中国走向法治的必要步骤。{1}17在此视角之下,行政诉讼的功能与作用被限定在对横向权力关系的调整,即强调通过司法权对行政权的控制和审查,合理划分司法权和行政权的边界,以达到保护公民权利的制度目标。“行政诉讼审判体制的变迁反映了行政权与司法权的博弈状况,也在很大程度上决定了对行政权的监督效果。”{2}在上述理念的引导下,行政诉讼事实上被简化为“公民-政府”两造对峙、法院居中裁判的诉讼结构{3}——而这种“内部化”的视角,却忽视了行政诉讼对于纵向权力关系的调整,即中国的行政诉讼制度对于建构法治化的中央与地方关系所发挥的作用。
  行政诉讼对央地关系的调控作用以及其制度潜力,之所以长期并未得到学界的充分关注,概因中国的纵向权力关系主要依赖于政治、立法与行政的方式进行调整,而司法方式显然并没有受到决策者的重视。在现实政治过程中,政治任免[1]、法规清理[2]和行政命令均被证明是行之有效的调控方式,从而保证了中央在决策和执行中的主导地位。当然,这些传统的中央与地方关系调控方式的有效性,是建立在执政党的一元化领导基础上,“为了管理和制约地方政府,中央采取了包括由高位领导兼职、不同层级和地域间领导的轮换等方式,而这种控制方式被各层级执政党和国家机关所复制,以至于不会发生弱化”。{4}
  与上述行之有效的调控方式相反,司法体系却长时间困于“地方保护主义”的泥淖,不仅无法为中央与地方关系法治化形成高效、统一的规则体系;反而依赖自身程式化的技术性门槛,使得司法与地方利益深度勾连起来。诚如学者所指出的,“司法机构本来是防控地方保护主义的重要机制,但是中国法院自身却深陷地方保护主义困境”。{5}当然,早期对于“司法地方保护主义”的研究,认为其产生的制度根源是“司法独立”原则未能得到落实,导致“地方法院演变成了地方的法院”,{6}并在审理具体案件中“公然不顾法律和事实,偏袒本地区当事人,损害外地当事人的合法权益”,{7}就此学者认为“除非法院摆脱地方政府的预算控制,否则难以克服司法保护主义”。{8}然而,这种“结果取向”的论述,事实上忽略了法院在央地关系调整中的特殊作用——换言之,在单一制国家,即使是能够保证独立性和公正性的“地方性司法”也不能得到承认和允许。这是因为司法权作为中央权力,其可以为国家的政治与社会生活适用统一的规则体系,从而以规则为纽带整合主权单位内部的政治认同和资源分配。
  在诸多司法权能中,行政诉讼尤其具备维护中央权威、保证法制统一、协调地方竞争的功能,这主要是因为行政诉讼所具有的“司法审查”的功能,即由法院对地方性立法的“合法性”进行审查,并在具体个案中作为中央权力的代表进行引导性的资源配给。本文即以行政诉讼和央地关系法治化为主题,意在说明建立完善的行政诉讼制度不仅可以控制行政权的恣意和滥用,亦可树立中央政府的权威,建构更为理性和法治化的中央与地方关系。在本文第一部分讨论行政诉讼对于地方性立法的审查,通过此种中国式的“司法审查”模式维护法制的统一与权威;第二部分论述行政诉讼制度对于地方政府竞争关系的协调,通过遏制地方政府间的“不正当竞争”,以形成中央政府主导的激励和竞争机制;第三部分重点说明行政诉讼制度对财政与资源分配的影响,通过全国性的司法政策和具体的判决,行政诉讼成为中央与地方利益关系的协调机制。在本文的结论部分将结合国外经验,以及目前进行的司法改革与行政诉讼法修改,概括行政诉讼在中央与地方关系法治化过程中的作用与潜力。
  一、行政诉讼与“司法审查”功能
  在中国政治决策者的最初设计中,立法机关和检察机关被赋予维护国家法制统一的任务,分别体现为法规规章的备案审查制度、以及检察机关进行的一般监督,[3]希望藉此保证法律体系内部的有序统一。然而正如论者所观察到的,肇始于1979年的备案审查制度在实践中“成效甚微”,{9}而经由“五四宪法”所确认的检察机关的一般监督权也在“存废争议”中鲜有发挥实质作用。{10}与之相反,虽然法院处于法制统一的维护者、央地关系调适者的地位,直至非常晚近的时期才逐步为人们认知,但其发挥的作用则愈来愈重要。在1986年《最高人民法院关于加强经济审判工作的通知》中就提出通过对地方性法规的审查,以确保经济案件的公正:“人民法院在审理属于当地的经济纠纷案件时,可(将地方性法规)作为一种依据,认真研究,正确运用;如果发现地方性法规同宪法、法律、行政法规相抵触,应向当地人民代表大会及其常务委员会提出”——这被认为法院事实上在行使司法审查的权力,因为其将“认真研究”作为适用地方性法规的前提。{11}
  较之于经济案件的诉讼而言,在1989年颁行的《行政诉讼法》则进一步明确了法院在审理行政案件时可以法律和行政法规、地方性法规为依据,参照国务院各部门的规章与地方政府规章。按照立法原意,该条规定事实上赋予了法院“对不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章,可以有灵活处理的余地”。{12}关于“参照”一词的含义,根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》意指“应当对规章的规定是否合法有效进行判断,对于合法有效的规章应当适用”。这意味着在行政诉讼中,法院具有对抽象行政行为进行附带性、有节制的司法审查的权力:此时法院对抽象行政行为的审查不仅是司法机关对行政机关的监督,也是作为中央权力的司法权对地方立法权(地方政府规章)的制约,并且在中央与地方立法权发生冲突时进行制度调适(规章之间规定不一致,由最高法院送请国务院作出解释或裁决)。
  在实践中,中国法院体系(尤其是最高法院)需要维持两种平衡关系:其一是在宪法规定的人民代表大会制度下,维持与权力机关的宪制安排;{13}其二是在履行审判职能之余,承担部分政治功能,并维持专业性和政治性的平衡。{14}行政诉讼中的“司法审查”制度安排,可以尤为鲜明的体现这两种紧张与平衡关系。在第一层平衡关系中,法院对于“司法审查”的运用易于侵蚀权力机关的明示或默示权限。在1993年最高法院对地方法院请示的复函中,谨慎地说明了关于地方性法规的司法审查问题,认为“人民法院审理行政案件,对地方性法规的规定与法律和行政法规的规定不一致的,应当执行法律和行政法规的规定”,[4]此立场在最高法院1995年、2001年和2003年关于类似问题的复函中得到确认。[5]值得注意的是,最高法院在作出相关复函时,往往先征求全国人大法工委及国务院法制局(办)的意见,并坚持采用消极的“选择适用”的方式,避免触及地方立法机关的权力禁脔,并由此可能受到的“司法抢滩”[6]的指责。即使如此,1998年,甘肃酒泉地区中级法院在行政判决中认为,甘肃省人大常委会制定的地方性法规因与法律抵触而“不能作为实施处罚的依据”,这引起了甘肃省人大的强烈反弹,指责其“严重侵犯了宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会的立法权,超越审判权限,没有正确领会法律法规实质、违法判决,直接损害了地方性法规的尊严性,影响了社会主义法制的统一”。{15}这场案件最终以甘肃高院的改判而结束,但其直接表征了在行政案件中法院进行司法审查所触及的权力架构与制度惯性。
  在第二层平衡关系中,法院不仅需要在具体行政案件中“定纷止争”,也需要通过具体案件发挥其政治功能。而维护国家法制统一,并由此在行政诉讼案件中由法院对地方性立法进行审查,也成为法院政治功能得以实现的重要路径。在司法领导者所概括的行政诉讼的任务中,即将“坚持行政诉讼法关于以法律和法规为依据的规定,维护社会主义法制的统一和尊严”作为发挥行政诉讼在推进国家治理现代化进程中的作用的首要关切。{16}由此,行政诉讼的制度功能不能仅限于内部视角的解读,而是应当置于强化中央权威的政治背景中进行分析,认识到司法审查对中央权威的促进作用。诚如学者所指出的,“所有的国家机关在其职权范围内都应保证法制的统一,但能最有效地保证法制统一的国家机关,那就是法院”。{17}300
  事实上,法院通过司法审查发挥其维护中央权威和法制统一的“政治功能”,是目前宪制国家的主流做法。有学者基于对美国、德国、加拿大、澳大利亚等九国最高法院的研究指出,最高法院最为显著的特征是中央集权和民族主义(centralist and nationalist),并主张应该重新审视司法审查的理论,认识到司法审查在现代联邦制国家所发挥的中央集权功能。{18}而中国学者也在穿越“司法审查的迷雾”[7]后,重新开始定位司法审查的政治功能。研究者对作为“司法审查母国”的美国宪政史进行重新审视与解读,揭示出“纵向分权及其结构性的变革是美国宪政发展历史中的主要矛盾,而在纵向分权的政制中,联邦最高法院所进行的‘司法审查’首先而且主要是作为纵向审查而存在的”。{19}当然,不仅美国司法审查制度与中央集权存在内在关联,英国在“诺曼征服”(Norman Conquest)之后进行的巡回审判制度以及王座法院的建立,均旨在通过巡回审判统一各地习惯法,通过王座法院审查下级法院的判决——这些早期的“司法审查”的雏形都对统一法制、强化中央权威发挥了关键作用。{20}156-157在法国作为行政法院前身的“参政院”,也是拿破仑为了强化中央权力而设置,其在“捍卫中央行政权力免受封建势力把持的司法机关的干涉中起了屏障作用”。{21}由此从上述国家的宪政制度发展历程中,中央政府通过行政诉讼和司法审查,建立起中央司法权对地方立法权的控制,从而保障国家法制的统一,维护中央政府在规则制定与适用中的主导权。
  对于中国而言,目前已经通过行政诉讼制度建立起了与中国政治体制大致契合的“司法审查”制度,对地方立法权的合法性进行控制,以此实现法律体系的统一和谐。[8]特别是最高人民法院在2012年公布的“指导案例5号”确认了地方政府规章违反法律规定设定许可、处罚的,人民法院在行政审判中不予适用。[9]根据指导案例5号的精神实质,法官可以在各类法律规范冲突案件中全面地适用“不予适用”的规则。{22}但事实上,这仅是可以视作最高法院在行政诉讼中的司法审查问题上的“试探性动作”,其仍受制于宪法和立法法所确定的规范性法律文件的效力等级和冲突解决机制。诚如学者在本次《行政诉讼法》的修改建议中所提及的,“法院对规章的审查缺乏经验,尚不具备足够权威,存在操作上的困难,条件尚未成熟”{23}——这种“小心翼翼”的态度与关于行政诉讼功能的认识直接相关。如果将司法审查的功能从单纯的“司法权制约行政权”的横向权力制衡角度,拓展至“中央权力规制地方权力”的纵向权力分工角度,认识到司法审查与中央权威的关联,则应该对司法审查的改革方向和预期成效保持更为开放和乐观的态度。
  二、行政诉讼与地方政府竞争
  地方政府间的竞争以及其带来的“地方模式”成为理解中国经济发展的重要理论视角,学者倾向认为地方政府间竞争是中国经济迅速增长的重要原因,地方政府通过控制土地等稀缺资源、采取市场导向的竞争,形成了市场与政府的“双重管理框架”。[10]但是,毫无疑问的是地方竞争在带来经济发展的同时,“随着地方经济实力的扩张,地方政府由原来单纯作为中央政府的工具而变成一个相对独立的实体,其决策中的地方利益倾向日益强化”。{24}从公法学的角度而言,伴随着分权而得以正当化的“地方利益”是符合宪法原理的,甚至有学者认为中国宪法所赋予地方政府的职权“远比实行地方自治国家的地方政府所享有的权限宽泛”。{25}528所以,问题或许并不在于分权改革,也不在于地方权限的扩张,而是由地方竞争衍生的多层面的政治和经济问题,包括地方政府间的不正当竞争、地方保护主义、地区封锁与垄断、地方性税收优惠等。而在应对地方竞争中的负面问题时,行政诉讼可以起到调适中央与地方利益、维护中央权威的制度功能,从而保证在宪法框架内展开地方良性竞争,为单一制国家的发展注入多元化的动力机制。
  目前学者的研究已经注意到:上世纪80年代诸多与市场经济相关的私法与公法规范的颁布,均旨在保护新兴市场实现经济转轨,减少地方政府对市场的不当干预,尤其《行政诉讼法》的颁布在某种程度上也间接体现了这一制度目标。{26}事实上,早在1980年国务院制定《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》时就严令禁止地区封锁和部门分割,只是该阶段对制止地区间不正当竞争并没有直接的司法手段。随着各级法院陆续建立了经济审判庭,部分涉及地区封锁的“经济行政案件”被纳入经济案件的受理范围。[11]质言之,地方经济封锁引发的经济案件往往具有双重面向:其一是平等主体之间的经济纠纷,其二是地方政府管制和区别对待所带来的行政纠纷。相关研究表明了中国企业对于“政治关系”(political connections)的运用,包括了影响政府的经济政策的制定,通过政府获得土地或贷款等稀缺性资源,以及政治资源可以使企业获得政治合法性。{27}而这种“政-商关系”的建立并非是企业的单向行为,而是基于企业与地方政府利益的双向互动,也是政府实现利益最大化的主动行为,而地方立法权和司法地方化无疑加剧了此种倾向。诚如学者所指出的,虽然这种地方保护行为,促进了地方经济发展和社会政治秩序稳定,政府也在不遗余力的制造地方投资和就业,但是其导致了支离破碎的民族产业以及严重的重复投资。{28}
  1989年颁布行政诉讼法,为规制行政机关的地方保护行为、遏制地方封锁、调适地方竞争提供了制度基础。特别是在最高法院于1999年制定的《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》中明确将涉及相邻权或者公平竞争权的具体行政行为纳入到行政诉讼的受案范围。学者认为此处涉及公平竞争权的行政诉讼,其针对的对象是“政府及其部门利用行政职权所实施的限定或限制行为,这类不正当竞争行为在性质上属于行政行为”。{29}但是颇令人遗憾的是,“由于这一规定过于原则,理论上财产权与竞争权的关系、处于竞争状态的经营者的原告资格的范围等都没有明确的规定,按照该司法解释受理的此类案件并不多”。{30}2192003年,最高法院在《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见

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菊花碎了一地


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【注释】                                                                                                     
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