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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
俄罗斯生态鉴定制度
【副标题】 我国环境影响评价制度的反思与改进【英文标题】 Russian Eco—Identifying System
【英文副标题】 Reconsidering and improving environment—influencing evaluation system in China
【作者】 蓝楠【作者单位】 武汉大学环境法研究所
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 俄罗斯;生态鉴定制度;环境影响评价制度
【英文关键词】 Russia;eco—identifying system;environment—influencing evaluation system
【文章编码】 1008—4355(2002)04—0058—04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2002年【期号】 4
【页码】 58
【摘要】

生态鉴定制度是俄罗斯的基本环境管理制度。本文在时俄罗斯生态鉴定制度进行简要探讨的基础上,对我国环境影响评价制度进行反思,提出了完善环境影响评价制度的对策。

【英文摘要】

Eco—identifying system is a basic environmental administering system.On the basis of simply discussing Russian eco—identifying system,this article considers environment—influencing evaluation system in China.Thus,it puts forward the countermeasure to perfect the environment—influencing evaluation system.

【全文】法宝引证码CLI.A.182551    
  
  随着可持续发展战略的提出,越来越多的国家认识到应将环境因素纳入到发展决策过程之中,以预防人类活动对自然环境状况和人体健康造成不良影响,保障生态安全,促进社会和经济的持续稳定发展。俄罗斯生态鉴定制度即为较理想且可行的制度选择,它类似于我国实行的“环境影响评价制度”,但在制度设计的完备性、科学性、合理性以及该制度在保障公众参与环境管理和直接参与生态鉴定活动等方面具有十分显著的特点,无疑会对进一步完善我国的环境影响评价制度具有一定的借鉴意义。鉴于此,本文拟就俄罗斯生态鉴定制度所涉及的几个主要问题作一简要探讨,对我国环境影响评价制度进行反思和改进。
  1.俄罗斯生态鉴定制度概况
  所谓生态鉴定{1},即是指由一定的机关或组织,对计划进行的经济活动和其他与利用自然资源和保护环境有关的活动,按一定的标准进行审查和评价,以判定其是否符合俄联邦规定的生态要求,是否可以允许其实施的一种特定监督检查程序或监督检查活动。它是发现和防止经济活动和其它活动潜在生态危险的一种预防性环境管理措施,也是保护人和自然免遭不符合生态要求的经济活动和其它活动的不良影响的一种保护性环境管理措施。以国家生态鉴定制度为例,作一简要介绍。
  1.1法律依据
  目前,俄联邦对拟议进行的经济活动和其它活动进行生态鉴定的法律依据是俄罗斯联邦最高苏维埃于1991年12月19日通过的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》和俄罗斯联邦国家杜马于1995年10月27日通过的《联邦生态鉴定法》。在生态鉴定过程中贯彻始终的是坚持环境保护优先原则{2},即在进行生态鉴定时应当那保护环境放在优先的位置加以考虑,在社会生态利益和其它利益发生冲突的情况下,应当优先考虑社会生态利益。这样,才能从根本上保证生态鉴定的质量,预防污染和破坏,促进环境、社会和经济的可持续发展。
  1.2国家生态鉴定的对象
  国家生态鉴定的对象是指国家生态鉴定活动直接作用的活动客体和范围。《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》和俄罗斯《联邦生态鉴定法》以具体列举的方式对国家生态鉴定的鉴定对象归结为以下三个方面的活动{3}:一是涉及俄联邦全局性问题的活动,如联邦法律文件草案、编制联邦生产力发展和布局预报前的有关材料等;二是属于联邦专门管辖权限范围内的活动,如对外经济关系,签订国际条约、管理俄联邦的国有财产等;三是涉及到两个或两个以上联邦主体的利益的经济活动项目,如可能对两个或两个以上联邦主体的自然环境产生影响的活动等。联邦主体一级国家生态鉴定对象与联邦一级国家生态鉴定对象在性质和种类上都是一致的,只是联邦主体一级国家生态鉴定对象相对更为具体或微观。
  1.3国家生态鉴定的种类
  国家生态鉴定分为联邦级国家生态鉴定和联邦主体级国家生态鉴定{4}。前者是指由被专门授权的联邦国家生态鉴定机关,对属于联邦一级国家生态鉴定的鉴定对象所进行的国家生态鉴定。后者是指被专门授权的地区国家生态鉴定机关,对属于联邦主体一级国家生态鉴定的鉴定对象所进行的国家生态鉴定。这两种国家生态鉴定,均为俄罗斯联邦法定的生态鉴定,其鉴定结论具有同等的法律效力。其鉴定机关,均为被专门授权的国家生态鉴定机关,被专门授权的地区国家生态鉴定机关是被专门授权的联邦国家生态鉴定机关在俄罗斯各主体的派出机构,地区国家生态鉴定机关直接受联邦国家生态鉴定机关的领导,并对其负责。
  1.4突出对现有正在运行的工程、项目和使用新技术等潜在影响的评价
  迄今为止,各国环境影响评价的对象主要是指计划进行的活动和工程项目。将现有的正在运行的工程项目列为评价对象的少见。但实际上现有的正在运行的工程项目对自然环境和人体健康造成不良影响的屡见不鲜。俄罗斯生态鉴定制度开此先河,将那些对自然环境和人体健康造成不良影响的现有的正在运行的工程项目进行生态鉴定,为决策机关对这些工程项目采取相应的措施提供科学的参考依据。
  技术、工艺的不断创新和新材料、新物质的不断形成和投入使用,是科学技术发展的必然结果。但并非所有的新技术、工艺、材料和物质都是有利于环境保护和资源合理利用的,有的甚至对环境和人体健康具有潜在的危险。因而,将形成新技术、工艺、材料和物质的文件和有关资料纳入生态鉴定的范围,无疑是明智之举。它迫使其开发研究者和使用者积极采取相应的预防措施,避免顾此失彼。
  此外,《俄罗斯生态鉴定法》对国家生态鉴定的程序、鉴定结论的效力、费用及违反国家生态鉴定的法律责任等作了明确具体的规定,使这一制度得到进一步的加强和完善。来自北大法宝
  2.反思我国环境影响评价制度
  环境影响评价制度是指在从事工程建设、开发行为或政府制定规划、政策等的时候,应当于计划阶段或正式实施前,就其对环境(包括生活环境、自然环境、自然景观、文化遗产乃至社会环境、经济环境等)可能产生影响的范围和程度,事前加以科学、客观、综合的调查、预测、分析和评定,并提出相应的意见和对策的活动。把环境影响评价及程序、审批、法律责任进行制度化、法律化,便是环境影响评价制度。结合俄罗斯国家生态鉴定制度,对我国环境影响评价制度进行反思。
  2.1法律依据
  我国1979年《环境保护法(试行)》最先引人环境影响评价制度。现行《环境保护法》(1989年)第13条和其他环境法律对环境影响评价作了进一步规定{5}。1986年颁布《建设项目环境保护管理办法》,1998年对《办法》作了修改,颁布《建设项目环境保护管理条例》,针对评价制度实行多年的情况对评价范围、内容、程序、法律责任等作了修改、补充和更具体的规定,从而在我国确立了完整的环境影响评价制度{6}。建设项目环境影响评价制度在我国已经施行了20多年,对预防新、改、扩建项目对环境的污染和破坏发挥了重要作用。1994年国务院批准颁布的《中国21世纪议程》在第3章“与可持续发展有关的立法与实施”中提出:“在有关立法中,规定建立‘可持续发展影响评价制度’,要求政府部门在制订政策、规划过程中和企业立项时,对可持续发展可能产生的影响做出评估”{7}。
  我国现行环境资源法实行的是“协调发展”原则,即环境保护与经济、社会协调发展原则。在我国进行环境影响评价时,当然遵循这一原则。但协调发展的核心是经济发展优先,环境保护只是在发展经济时应考虑的外部制约因素。协调发展原则严重背离了可持续发展,也就难以发挥防止或者减缓新的环境悲剧生成和发展的功效。因而应对其进行反思和改进,借鉴俄罗斯环境保护优先原则,构筑新的协调原则,即经济、社会发展与环境保护相协调原则,从而使环境影响评价制度在切实可行的原则的指导下健康发展。
  2.2缺乏对政策、立法等宏观活动的环境影响评价
  《环境保护法》第13条规定:“建设污染环境的项目,必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书,必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价,规定防治措施,经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书批准后,计划部门方可批准建设项目设计任务书。”此外,《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》和《建设项目环境保护管理办法》中,对评价对象所指的都是“新建、改建、扩建……的建设项目”要执行环境影响评价制度。可见,执行环境影响评价制度的对象侧重于建设活动,对政策、立法等宏观活动未作评价要求。
  由于环境保护涉及面十分广泛,人类活动诸如人口的增长、能源及资源的开发、经济结构、工农业生产、人民生活无一不对环境产生影响,因此,保护环境几乎涉及到所有部门和单位。从中央到地方,各行业、部门为了自身的发展,都要制定一系列的方针政策指导本部门、本地区的工作,而这些方针、政策无疑会给环境带来一定的影响。由于环境相对各部门的硬性指标来说通常是个软指标,对其造成的危害往往有一段较长的潜伏期,加上决策者往往缺乏必要的环保知识,所以政策对环境可能造成的影响也就易为人们所忽视,常常是环境污染与破坏的损失造成了经济活动的“外部不经济性”,并构成对社会经济发展的反向硬性约束乃至威胁,也即由软指标转为硬指标时才来纠偏,给环境造成了不应有的污染和破坏。如1985年中央一号文件下达后,地方有些人就提出“大矿大开,小矿放开,有水快流”、“农民要充分利用当地资源致富”等一些地方政策,根本无视《宪法》和矿产资源法规的有关规定,致使大量农民弃农开矿,使矿藏资源和矿山周围环境遭到严重污染和破坏。
  同时,仅对建设项目进行环境影响评价不能阻止环境污染和破坏的加剧。1997年,年内设立的建设项目的环境影响评价制度执行率达85.6%{8},但我国以城市为中心的环境污染仍在发展,并向农村蔓延,生态破坏的范围仍在扩大,环境的形势仍然十分严峻,前途令人担忧。而这些对环境有害的后果,显然与不当的政策和立法不无关系。这表明,对政策、立法建设开展环境影响评价,把住

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}王树义.俄罗斯生态法(M).武汉:武汉大学出版社,2001:306.

{2}同上注:214.

{3}同上注:334.

{4}同上注:324.

{5}刘定慧.环境保护基本法律制度及其完善.可持续发展环境资源法学研讨会论文集(C).武汉大学,1999:387.

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{6}曲格平.我们需要一场变革(M).长春:吉林人民出版社,1997:246.

{7}罗宏我国环境影响评价制度的新近发展(J).重庆环境科学,2000:26.

{8}国家统计局.关于1997年国民经济和社会发展的统计公报(J).国务院公报,1998(5):246.

{9}韩德培.环境保护法教程(M)北京:法律出版社,1998.84.

{10}姜志刚我国环境影响评价制度的缺陷及法律思考(J)天津商学院学报,2001(1):54.

{11}孙炳彦.“环境影响评价”学科建设的几点思考(N)中国环境报,1997(2):1.5.

{12}王曦等.有关我国环境影响评价的几点思考(J).法学评论,2001(1):118.

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