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【期刊名称】 《人民检察》
检察建议基本问题研究
【作者】 杨书文【作者单位】 最高人民检察院职务犯罪预防厅
【分类】 检察院【中文关键词】 检察建议;沿革;性质;适用
【文章编码】 1004-4043(2005)-9(上)-0016-6【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 17
【页码】 16
【摘要】

检察建议由作为“一般法律监督”方式方法在实践中兴起,到随着“一般法律监督”职能事实上被取消而湮灭不用;从作为社会治安综合治理的一种手段到如今被广泛运用,经历了曲折、顽强的发展过程。检察建议的适用与其性质和地位相联系,受检察建议性质和地位的制约。

【全文】法宝引证码CLI.A.1198490    
  
  多年来,检察机关运用检察建议成功地解决了许多与法律监督职能相联系,需要解决而且能够解决,但在法律上缺少具体规定的问题,为强化法律监督职能发挥了重要的作用。但是,由于法律对检察建议规定不具体,缺乏操作性,各地检察机关在开展检察建议的过程中,普遍存在质量不高、针对性不强、程序不规范、效力不确定等问题。理论上,对检察建议的性质、地位、适用范围等问题认识不一。正视和解决检察建议工作中存在的上述问题,总结各地检察机关开展检察建议工作的经验,深入探讨检察建议法制化、规范化问题,对于完善中国特色的检察制度,进一步强化检察机关的法律监督职能具有非常重要的意义。
  一、检察建议的沿革
  检察建议这种检察活动形式,最早是在上个世纪五十年代检察机关的一般监督工作中,根据人民检察院组织法的规定,参照苏联的经验,而提出和实行的。{1}
  1949年9月21日,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中央人民政府组织法》二十八条规定:“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高的检察责任。”[1]1954年第一届全国人民代表大会第一次全体会议通过的《人民检察院组织法》,在总结实践经验的基础上,科学界定检察机关的职责:“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律行使检察权。”“最高人民检察院发现国务院所属各部门和地方国家机关的决议、命令和措施违法的时候,有权提出抗议。”“地方各级人民检察院发现本级国家机关的决议、命令和措施违法的时候,有权要求纠正;如果要求不被接受,应当报告上一级人民检察院向它的上一级机关提出抗议。”“人民检察院发现国家工作人员有违法行为,应当通知他所在的机关给予纠正。”根据法律对检察职权的规定,最高人民检察院和地方检察院创立了与履行上述职权相一致的法律文书,即检察建议书、提请书和抗议书。提请书和建议书适用于要求纠正违法行为(包括违法决定、措施)的案件,抗议书适用于对违法行为提出抗议的案件。提请书和建议书的区别在于,提请书着重提出违法行为,而建议书则同时提出消除违法的意见和措施(但在执行中往往不加区别)。具体文书形式因适用对象和问题的性质不同而有所区别。例如,1954年11月20日,最高人民检察院为防止贪污盗窃现象给财政部税务总局发出提请书,提请该局吸取济南市人民政府税务局第三分局第三稽征组填票员章光益大量贪污国家税款事件的严重教训,针对发生贪污的原因采取有效措施,为防止税务机关中的贪污盗窃现象而斗争。财政部税务总局接到这封提请书后,立即进行了讨论,并与最高人民检察院交换了意见,随即采取了措施解决这一问题。[2]此案例中采用的是提请书形式。另据有关资料记载,当时,检察建议书是被大量使用的。如陕西省人民检察院在1956年上半年共发出建议书371件,提请书300件,另有向党委的报告107件。适用情形包括工矿企业、基本建设单位违反劳动法令和操作规程的案件,农业合作社违反农业示范章程的案件和违反护林法令、保护耕畜法令的案件,公私合营企业违反税收法令和资本主义改造政策的案件,以及干部违法乱纪的案件等。又如宁夏回族自治区检察院银川分院1956年发出建议书19件,提请书7件,抗议书7件。在当时,建议书这种形式,除运用于一般监督工作外,也应用于纠正刑事侦查活动和劳动改造工作(狱政管理工作)中的违法现象。{2}1958年以后,由于特定的社会形势,检察机关的法律监督被一些人错误地指责为“矛头对内”,是“内耗”。为缓和社会矛盾,各地检察机关基本停止对同级政府机关和职能部门、国有企业开展一般法律监督工作,检察建议这种检察活动形式也被弃置不用。
  1978年,检察机关恢复重建以后,在打击刑事犯罪和职务犯罪的斗争中,基于对社会治安实行综合治理的现实需要,检察建议这种活动形式又恢复了它的活动,并且得到了广泛运用和发展。
  1981年中共中央提出对社会治安实行“综合治理”的方针,要求各地党委、政府和司法机关采取政治的、法律的、经济的、行政的、教育的等综合措施,防止和减少犯罪的发生。各级检察机关积极开展各种形式的综合治理活动。检察建议是其中的主要形式和手段之一。与此同时,最高人民检察院还将检察建议这种形式运用到预防贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件之中。1982年12月6日,黄火清检察长在第五届全国人民代表大会第五次全体会议上作最高人民检察院工作报告,郑重提出“检察建议”概念。此后,检察建议在全国检察机关得到普遍运用,特别是1992年10月30日最高人民检察院发布《关于加强贪污贿赂犯罪预防工作的通知》,明确提出各地检察机关要“结合办案,提出有针对性的检察建议,帮助发案单位总结经验教训,堵塞漏洞,改善管理,加强防范,特别是要采取措施推动在执法部门和直接掌握人、财、物的岗位,建立有效的防范贪污贿赂等犯罪的约束机制”以后,检察建议工作得到长足发展。1983年上半年,最高人民检察院规定检察建议书的基本格式。1995年2月28日全国人大常务委员会通过的《中华人民共和国检察官法》第一次以法律的形式明确规定:“提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳,效果显著的”,应当给予奖励。1998年8月3日中央社会治安综合治理委员会《关于成员单位参与综合治理的职责任务的通知》,将结合办案“分析掌握各个时期、各个行业的职务犯罪、经济犯罪以及其他刑事犯罪特点,提出预防犯罪的建议;推动有关部门建立健全规章制度,堵塞漏洞,完善防范机制”作为检察机关的一项任务进行规定。1999年1月18日最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》二百三十九条第二款规定,“对扣押在人民检察院的犯罪嫌疑人的违法所得需要没收的,应当提出检察建议,移送有关主管机关处理;需要返还被害人的,直接决定返还被害人。”《人民检察院刑事诉讼规则》以司法解释的形式,将检察建议规定为对被扣押的犯罪嫌疑人的违法所得的处理方式。1999年1月29日最高人民检察院《关于加强预防职务犯罪工作的意见》和2000年12月13日最高人民检察院《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》进一步强化并具体规定了适用检察建议的情形。目前,全国检察机关每年向有关单位发出检察建议达17000多份,成为检察机关实现法律监督职能的重要方式。每年最高人民检察院向全国人民代表大会报告工作都将检察建议作为一部分内容,受到代表的关注和好评。
  二、检察建议的性质、地位和作用
  由作为检察机关“一般法律监督”方式方法在实践中兴起,到随着“一般法律监督”职能事实上被取消而湮灭不用;从作为社会治安综合治理的一种手段到如今被广泛运用,检察建议经历了曲折、顽强的发展过程。当今的检察建议既不同于上个世纪五十年代作为“一般法律监督”方式方法的检察建议,也不同于社会上其他单位对某项工作提出的建议。作为“一般法律监督”方式方法的检察建议,是检察机关根据建国初期宪法和法律关于检察机关对国务院各部门、地方各级国家机关、国有企业事业单位和公民是否遵守法律实行监督的规定,向有关单位提出的纠正违法行为,包括纠正违背法律的决议、决定、命令、措施的意见,是具有法律监督效力的一种“适格”法律监督活动。随着“一般法律监督”在事实和法律上被取消,因检察机关开展社会治安综合治理的需要再度兴起的检察建议,是检察职权之外的一种检察活动。但是,由于这种检察建议是检察机关在行使法律监督职能过程中,根据查办案件发现的发案单位有法不依,违法行政(管理),执行监督管理制度不力等问题,向有关单位提出的意见,具有事实和法律依据,针对性很强,因而,这种检察建议又不同于社会上一般单位对单位提出的建议。
  当前关于检察建议的性质和地位的研究主要有如下几种观点:
  1.检察建议是人民检察院履行法律监督职能的方式之一。如《检察大辞典》“检察建议”词条这样写到:“检察建议是人民检察院履行法律监督职责和参与社会治安综合治理的一种形式”。{3}也有同志认为“检察建议是人民检察院结合办案,向发生犯罪案件的部门、单位或行业提出的建立健全规章制度、加强管理,预防犯罪再次发生的意见。它是检察机关履行法律监督职能的方式之一,属于非诉讼形式的检察活动。”{4}
  2.检察建议是检察机关参与社会治安综合治理的重要方法。如有同志认为,“检察建议是检察机关在开展各项检察业务过程中,根据所发现的问题,对有关机关、团体、企业、事业单位或其他社会组织所提出的关于改进工作、完善制度等方面的意见,是司法建议的一种,也是检察机关独创的一种参与社会治安综合治理的有效手段。”{5}
  3.检察建议既不是检察职权,也不具有法律监督的性质。理由是:第一,人民检察院组织法第五条专门对检察机关的职权作了规定,法律没有规定检察机关可以提出检察建议,就不能把检察建议说成是法律监督性质的活动,也不能认为是什么“广义”上的法律监督。第二,从“建议”一词的概念来看,它不能也不应该起法律监督的作用。所谓“建议”,就是“希望”或者“要求”对方做些什么和怎么去做。而“希望”或者“要求”,对方可以接受,也可以不接受,它本身并没有约束力,更不具有法律效力。”{6}
  对检察建议的性质以及在检察工作的地位问题,王桂五先生曾经作过精辟分析:他认为“就整个检察建议活动来说,它确实包含着纠正违法行为的内容,因而检察建议虽然不全是法律监督工作,也不是一项检察职权,但含有法律监督的性质是无可怀疑的。”“检察建议是检察机关为改善执法状况,改善行政管理和企业管理,以防止和减少违法犯罪而从事的一项服务性工作。”“检察建议不是法律规定的检察职权,检察建议书也不是法律文书。”“检察建议的基础主要是办案,它来源于办案,又起到了办案所起不到的作用。它以非法律监督的形式,实现了法律监督与服务相结合。”{7}
  综观检察建议的形成与发展过程,笔者认为:第一,检察建议再度“复出”和在检察工作中被广泛运用,主要是适应了预防犯罪和参与社会治安综合治理工作的需要,是检察机关落实检察环节综合治理责任的具体措施和方法。第二,按照“公权法定”的观点,检察建议在现行法律关于检察职权的规定中没有体现,因而检察建议不是检察机关的法定职权,也不是法定的履行检察机关法律监督职权的方式方法。第三,检察建议是服务和辅助检察机关实现法律监督目的的非诉讼检察活动方式。检察建议的动议和提出与检察机关的法律监督职权相联系,依据检察机关履行法律监督职能的实践,服务法律监督目的的实现,其活动范围和方式、方法与检察机关享有的法律监督职权相一致,不能超越检察机关的职权范围,不能脱离检察机关的法律监督活动而独立存在。第四,作为一种手段和方法,检察建议没有自己独立的品格,它的性质取决于使用它的机关的性质和它的内容。就当前各地检察机关提出检察建议的实际情况进行分析,既有属于法律监督性质的检察建议,也有属于检察机关参与综合治理、预防犯罪等社会活动性质的检察建议。第五,检察建议是检察机关权力和义务的统一体。作为权力,它依附于检察机关享有的法律监督职能;作为义务,检察建议因检察职权而产生,是为了更好地实现检察机关法律监督的目的而提出。第六,检察建议对被建议单位不具有强制执行的效力,以检察职权的影响力和建议的针对性、科学性保证实施。第七,检察建议不是检察机关法律监督职权的自然延伸,也不是检察机关履行法律监督职权程序的变通形式。
  当今检察建议的作用主要表现在:(1)对检察机关实施法律监督职能,履行法律监督义务来讲,检察建议具有弥补法律规定不到位、不明确和更有效和充分地实现法律监督目的作用。(2)对于社会来讲,检察建议具有推进社会治安综合治理,建设和谐社会,促进相关单位严格执法、文明执法、自觉遵守法律、维护法律尊严,培养公民法律信仰和守法意识的作用。(3)对于受建议单位来讲,检察建议是唤起他们的“亡羊补牢”意识和防患未然意识,强化监督管理,建立预防腐败和事故发生的自律机制的外部动力。(4)对于改革和完善中国特色的检察制度来讲,检察建议具有积极探索法律监督实现形式、拓展法律监督服务领域和引导检察人员转变执法观念、执法意识的作用。
  三、检察建议的适用
  检察建议的适用与其性质和地位相联系,受检察建议性质和地位的制约。它包含三个方面的问题:一是检察建议适用的情形,即提出检察建议的条件;二是适用的对象,包括对什么样的单位适用,能否对个人

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}{2}{7}王桂五.中华人民共和国检察制度研究[M].北京:法律出版社,1991.574.574-575.583—584.

{3}张思卿.检察大辞典[Z].上海:上海辞书出版社,1996.684.

{4}张仲芳.论职务犯罪监督中的犯罪预防[N].中国检察报.1994-6-4.

{5}{6}孙谦.检察理论研究综述(1979-1989)[M].北京:中国检察出版社,2000.351-352.

{8}全国检察长座谈会大会发言摘登[N].检察日报,2005-7-29(4).

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