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【期刊名称】 《人民检察》
我国刑事立案管辖制度的缺陷及其完善
【作者】 吴步钦【作者单位】 浙江省乐清市人民检察院
【分类】 刑事诉讼法【中文关键词】 刑事案件;立案管辖;缺陷;完善
【文章编码】 1004-4043(2005)-9(上)-0037-5【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 17
【页码】 37
【摘要】

我国刑事立案管辖制度存在五大缺陷:刑事立案管辖的内容不全,自诉案件范围过大,公安机关与国家安全机关之间的分工不明,对军队保卫部门和监狱侦查管辖权的表述有误,对人民检察院的机动管辖权限制不当。建议增设或者确认侦查管辖的有关规则;增设亲告罪,缩小自诉案件范围;明确界定侦查机关在直接受理危害国家安全犯罪案件上的分工;准确界定司法机关在直接受理军内刑事案件和狱内刑事案件上的分工;恢复人民检察院的机动管辖权。

【全文】法宝引证码CLI.A.1198487    
  一
  我国刑事立案管辖制度的缺陷,主要表现在以下五个方面:
  (一)刑事立案管辖的内容不全
  我国法学界认为,刑事立案管辖(又称职能管辖或者部门管辖),是指公安机关、人民检察院和人民法院之间在直接受理刑事案件上的分工。其实,刑事立案管辖并不等于职能管辖或者部门管辖。从完整的意义上说,刑事立案管辖,当指侦查机关与审判机关之间以及各种不同的侦查机关之间在直接受理刑事案件上的分工。所谓侦查机关与审判机关之间在直接受理刑事案件上的分工,是指公诉与自诉案件的划分。各种不同的侦查机关之间在直接受理刑事案件上的分工,简称侦查管辖,具体包括三项内容:一是各种不同系统的侦查机关之间在直接受理刑事案件上的分工;二是同一系统的侦查机关内部地方侦查机构与行业侦查机构之间在直接受理刑事案件上的分工;三是同一系统或者行业的侦查机关内部各种不同级别和地区的侦查机构之间在直接受理刑事案件上的分工。由此可见,对于刑事立案管辖来说,职能管辖和侦查管辖是两个具有交叉关系的下位概念。与刑事审判管辖相比,刑事立案管辖既有自己独特的内容,即职能管辖,也有与它相似的内容,即专门管辖、级别管辖和地域管辖等等。正因为此,一些学者很早就提出侦查管辖的概念;{1}还有一些学者则建议在刑事诉讼法中对侦查、起诉的地区管辖也要像审判管辖那样作出明确规定。{2}我国刑事诉讼法在管辖一章规定审判管辖的就有9条,依次涉及级别管辖及其变通、地域管辖、地域管辖权的积极冲突和消极冲突、专门管辖,除缺少牵连案件的合并管辖外,其他各种管辖规则基本齐全,而规定立案管辖的只有2条,仅仅涉及职能管辖和专门管辖。虽然侦查管辖与审判管辖具有许多共性,因而境外法律通常只有审判管辖的规定,但也有一些国家和地区,如《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》,就将公诉与自诉案件的划分、侦查管辖和审判管辖分别规定在三个不同的编章。其实,侦查管辖与审判管辖也有很大区别。因为,司法独立体制注重个别公正,采取的是分权式结构,即法院系统中纵向关系中存在分权,表现为审级的设置和级别管辖权的分掌;法院体系中的横向关系中也存在分权,表现为地域管辖权的分掌。{3}为此,许多国家和地区的法律都对审判机关的级别管辖和地域管辖作出明文规定,同时不允许对管辖权实行下放性转移,更不允许上下级法院或者数个同级法院联合审判同一案件。与此相反,侦查权本质上是一种行政权,侦查权的配置必须遵循行政权追求迅速高效的运作规律,必须保证侦查机关在内部组织结构上的上下一体,运作流畅,这就要求遵循侦查一体原则。侦查一体原则包括三个方面的内容:一是检察一体;二是警察一体;三是检警一体。{4}许多国家和地区在侦查管辖中这一原则也有所体现:一是在职能管辖上,检察机关与警察机关之间通常没有明确的分工,检察官在必要时可以侦查任何案件,并可以指挥司法警察进行侦查。二是在级别管辖上,检察机关或者警察机关内部通常没有严格的分工,上级机关既可以组织、指挥、参与侦查下级机关管辖的案件,也可以将自己管辖的案件交由下级机关侦查。三是在地域管辖上,同级侦查机关之间既可以相互移送案件,也可以开展办案协作乃至联合侦查。由此可见,扩充刑事立案管辖的内容,尤其是确认或者增设侦查管辖的有关规则是很有必要的。
  (二)自诉案件范围过大
  1.关于第一类案件,即告诉才处理的案件。按照刑法和司法解释的规定,这类案件具有较强的排他性,即是否起诉由被害人自行决定,国家通常不予干预。这表明,现行法律保留这类案件的目的在于尊重被害人的意志,避免国家“刑罚请求权”的无条件介入,同时保障被害人的权利,打破国家对起诉权的不必要垄断。不过,上述规定也存在一定的缺陷:一是脱离实际。比如,暴力干涉婚姻自由案、虐待案,通常发生在家庭成员之间,而且加害人往往就是被害人的父母、子女和配偶,指望被害人不讲情面,不计利害得失,公开指控犯罪是非常困难的。二是有关国家干预的规定不妥。首先,自诉机制受阻的原因很多,可是,刑法第九十八条却将国家干预的范围限于被害人因受强制、威吓无法告诉,显然不利于维护被害人的合法权益。其次,在身体强制实即非法拘禁情况下,公安机关或者人民检察院的当务之急是帮助被害人恢复人身自由,而不是代替被害人表达意志。精神强制仅仅减弱了被害人的自由意志,而鼓励、支持、协助被害人表达自己真实意志的责任应当由其他社会组织承担。换言之,在上述情况下,由人民检察院行使告诉权是不必要的。再次,侵占罪可能危害公共利益,我国刑法却未规定侵占罪可以转化为公诉案件,显然不利于维护公共利益。
  2.关于第二类案件,即被害人有证据证明的轻微刑事案件。这类案件的特点是既无排他性,也非补充性。所谓无排他性,是指不论被害人的意愿如何,侦查机关都可以依职权介入;所谓非补充性,是指被害人可以直接提起自诉,而不必申请或者等待公安机关、人民检察院作出是否追诉的决定。现行法律增设这类案件的目的在于保障被害人的起诉权利,避免对被害人权利的剥夺。不过,权利是一种奢侈品,“起诉的任务通常是令人讨厌的、麻烦的和繁重的”,因此,即便是在奉行全民起诉原则的英国,受害方宁愿不要起诉,也不愿耗费时间、精力和钱财。{5}在我国,被害人的诉讼能力有限,自诉成功率较低,被害人通常会理性地选择公诉程序。从维护被害人实体权利的需要看,这类案件与第三类案件无异,并没有单独设置的必要。这是一方面。另一方面,这类案件大都是直接侵害个人法益的犯罪,通常不存在公共利益。这样,当被害人不愿控告时,侦查机关依职权介入,不仅浪费司法资源,而且可能给被害人带来更大的痛苦或不便。从尊重被害人的意志和节约司法资源的角度看,宜将这类案件改为控告才处理。
  3.关于第三类案件,可以简称为公安机关、人民检察院有罪不究的案件。这类案件具有补充性,即只有在公安机关或者人民检察院作出不立案、撤销案件或者不起诉决定以后,被害人才能提起自诉。现行法律增设这类案件的目的在于完善监督制约机制,加强对侦查权和公诉权的制约,即以权利(自诉权)和权力(审判权)制约权力(侦查权和公诉权)。可是,按照法律规定,相对不起诉是对轻微犯罪的非犯罪化处理,即应当依法追究刑事责任而人民检察院不予追究刑事责任,从逻辑上讲,对于相对不起诉案件,只要被害人提起自诉,人民法院就应当作出有罪判决。这样,当被害人的意志与公共利益发生矛盾时,人民检察院就不得不优先照顾被害人的情绪,严格控制相对不起诉的适用,甚至将被害人同意列为相对不起诉的适用条件。这一机制的建立,在很大程度上抵消了起诉便宜主义的功效。
  (三)公安机关与国家安全机关之间的分工不明
  根据国家安全法第二条第二款的规定,国家安全机关和公安机关按照国家规定的职权划分,各司其职,密切配合,维护国家安全。也就是说,对于危害国家安全案,上述两个国家机关都享有侦查权。可是,迄今为止,除1983年9月全国人大常委会决定间谍、特务案件由国家安全机关管辖外,尚无任何其他法律或者行政法规对上述两个国家机关的职权作出划分。开弓没有回头箭
  (四)对军队保卫部门和监狱侦查管辖权的表述有误
  1.刑事诉讼法第二百二十五条第一款规定,军队保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使侦查权。1998年7月中央军委《关于军队执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的暂行规定》第二十六条规定,本规定所称军队内部发生的刑事案件,是指部队营区内发生的刑事案件和军内人员犯罪的案件。上述表述显然有误。首先,军事机关属于国家机关,军队里的现役军官、警官和文职干部属于国家机关工作人员,按照刑事诉讼法第十八条的规定,对于军人犯罪案件,军事检察院也可以行使侦查权。其次,按照有关规范性文件的规定,对于部队营区内发生的刑事案件和武警部队人员犯罪的案件,地方公安机关、人民检察院也可以行使侦查权。再次,军人犯罪案件也有公诉与自诉案件之分,因此,对于军人犯罪案件,军事法院也可以直接受理。
  2.刑事诉讼法第二百二十五条第二款规定,对罪犯在监狱内犯罪的案件由监狱进行侦查。2001年3月司法部发布的《狱内刑事案件立案标准》进而将狱内罪犯实施的煸动分裂国家、煽动颠覆国家政权、行贿等30种案件以及其他需要侦查的案件均纳入监狱的侦查管辖范围。这显然与危害国家安全案、行贿案分别由国家安全机关或者公安机关、人民检察院管辖的有关规定相抵触。
  (五)对人民检察院的机动管辖权限制不当
  1.按照刑事诉讼法第十八条的规定,国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查。按照《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十七条的规定,对于这类案件,原则上应由公安机关立案侦查,如果公安机关坚持不立案或者立案后又撤案,确实影响重大、危害严重,又符合本条规定的条件的,人民检察院可以依据这一规定立案侦查。{6}其实,在司法实践中,符合上述条件的案件绝无仅有,人民检察院的机动管辖权已经名存实亡。对于普通刑事案件,经过立案监督,公安机关坚持不立案或者自行撤案的也微乎其微。更为常见的是,公安机关勉强立案,但侦查不力,然后将事实不清、证据不足的案件提请批准逮捕或者移送审查起诉,使人民检察院进退两难。而人民检察院在审查起诉环节自行补充侦查,往往因时过境

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