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【期刊名称】 《南京工业大学学报(社会科学版)》
生态环境损害民刑诉讼衔接的顺位规则研究
【作者】 汪劲马海桓【作者单位】 北京大学法学院北京大学法学院
【中文关键词】 生态损害索赔诉讼;环境刑事诉讼;民刑衔接;顺位规则
【文章编码】 1671-7287(2019)01-0025-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 25
【摘要】 造成生态环境损害的行为同时具有民事违法以及刑事违法双重属性,生态损害索赔诉讼与关联刑事诉讼的有效衔接对生态环境损害赔偿制度目的的实现具有重要影响。采用先刑后民与刑民并行模式处理生态环境损害民刑诉讼衔接问题存在弊端,一方面不利于生态环境及时修复,另一方面也不利于赔偿义务人积极履行生态环境修复义务。采用先民后刑模式则可以有效避免上述弊端,是处理生态环境损害民刑诉讼衔接的最优方案,同时还需要建立健全环境行政与司法的联动机制,保障先民后刑模式的顺利施行。
【全文】法宝引证码CLI.A.1253852    
  
  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度,依法追究刑事责任。此后,为了更好地落实该赔偿制度,中共中央办公厅、国务院办公厅在2015年12月印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(中办发〔2015〕57号)(以下简称《试点方案》),提出了包括“完善相关诉讼规则”等在内的8项试点内容,并且在吉林、江苏、重庆、山东、湖南、贵州、云南7个省(市)开始了生态环境损害赔偿制度改革试点。随着试点工作的不断推进,中共中央办公厅、国务院办公厅在2017年12月印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《方案》),明确要求于2018年1月1日起在全国范围试行生态环境损害赔偿制度,并要求在总结前期试点工作的基础上,完善赔偿诉讼规则等,走出“企业污染、群众受害、政府买单”的误区{1},更好地实现对生态环境的保护。
  《方案》对生态损害索赔案件的范围进行了明确的规定,包括发生较大及以上突发环境事件的,在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的,发生其他严重影响生态环境后果的。根据《国家突发环境事件应急预案》的规定,具有因环境污染造成直接经济损失500万元以上等情形的应当认定为“较大及以上突发环境事件”[1];根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的规定,在环境污染刑事案件中,具有违法所得或者致使公私财产损失30万元以上等情形的应当认定为“严重污染环境”,需要受到刑事制裁。如果因环境污染造成直接经济损失500万元以上而被生态损害索赔的,必然满足致使公私财产损失30万元以上的刑事制裁条件,而且,从实践上看,很多造成生态环境损害的行为同时具有民事违法以及刑事违法的双重属性,既涉及生态损害索赔诉讼,也涉及环境刑事诉讼,这便不可避免地要涉及两个诉讼的审理顺序问题,即顺位规则。诉讼顺序对生态环境损害赔偿制度目的的实现具有重要影响,而现行法律法规和相关司法解释对此没有明确,因此需要对此进行专门研究,以明确生态环境损害民刑诉讼衔接的顺位规则。
  一、民刑诉讼衔接顺位规则的三种模式
  目前没有关于生态环境损害民刑诉讼衔接顺位规则的明确规定,因此需要探讨民刑衔接的一般规则。在我国的现行立法中,对民刑衔接顺位规则的规定很少,也不明确。在理论研究和实践中存在3种模式,即先刑后民模式、刑民并行模式与先民后刑模式。
  1.先刑后民模式
  先刑后民模式是指为了避免诉讼的过分拖延,法院采取“刑事优先于民事”的裁判原则,对民事诉讼的裁判在刑事审判结束之后进行,而且民事裁判要以刑事裁判所认定的事实为依据的顺位规则模式{2}。不论是以法国为代表的附带式诉讼模式[2],还是以美国和日本为代表的平行式诉讼模式[3],在民事诉讼与刑事诉讼的顺位规则方面,都采取了先刑后民的模式{3},被害人只能在刑事诉讼案件审理终结后,才能提起民事赔偿诉讼{4}。在我国,先刑后民模式始于20世纪80年代,最高法、最高检、公安部等部门发布的五个文件[4]以及《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)确立了该种顺位规则。
  由于刑事诉讼解决国家刑罚权行使的问题,而民事诉讼则解决民事主体之间的权益纠纷,因而在两种诉讼相互交织或牵连时,总体上应遵循“刑事优先”原则{5}。在公权与私权发生冲突的情况下,优先选择公权,这是先刑后民模式最为基础的理论根据{4}。而且,根据实体关联性思想,当因为一犯罪行为产生财产法上的请求权时,为了避免双重工作负担,也为了避免产生矛盾裁判,被害人可以提起补偿请求权{6}。只要法院能够查明犯罪事实,就能够认定被告人的刑事责任和民事损害赔偿责任{2}。
  先刑后民模式实行了很多年,存在着很多争议,也出现了很多弊端。例如,有学者认为,先刑后民模式是公权优先价值观念的体现,不符合现代司法理念{7};还有学者认为,一直以来采取的先刑后民模式,使我国刑事案件的审理结果对民事案件的审理具有绝对的既判力,不允许作为后诉的民事程序作出与其相反的事实判断{3}。由于刑事诉讼对证据的认定标准要严于民事诉讼,因此,很可能出现两个诉讼对事实的认定存在不一致的情况。另外,先刑后民模式也不利于受害人权益保护。有研究发现刑事案件的民事部分80%以上在执行方面存在较大困难,大多数案件最终只能中止执行{8}。
  对于权利人来说,采用先刑后民模式并没有使其合法权益得到充分的实现。还有学者提出,在先刑后民模式下,被害人即便在侦查、审查起诉阶段提出了民事赔偿请求,法官也不会及时采取诸如财产保全、先予执行等措施,更不会通过收取保证金的方式来确保未来民事诉讼判决能够得到有效执行。于是,在长达数月的侦查、审查、起诉等诉前程序中,一些能够进行民事赔偿的被告人或者其近亲友,有可能利用这段时间将财产进行转移或者隐匿,不足以充分发挥财产保全的作用{2},甚至可能由于刑事案件“久侦不破”或者“久审不决”,导致超过民事诉讼时效而造成无法挽回的后果,故而先刑后民模式不利于对受害人实施权利救济{9}。
  2.刑民并行模式
  由于案件情况越来越复杂,传统的先刑后民模式在实践过程中存在着诸多问题,难以满足实际的需要。而且,随着当代法治的发展,公权并不绝对优先于私权,公权优先应当有所限制,对于公权与私权的保护应当并重,必要时赋予被害人以一定的救济权{10}。因此,一些学者和司法人员提出了刑民并行模式,即民事诉讼与刑事诉讼互相独立,人民法院可以分案处理、互不影响的顺位规则模式{11}。
  在采用刑民并行的顺位规则模式下,应当允许赔偿权利人自愿选择以下两种诉讼方式:一是在刑事诉讼做出生效裁决之前的任意时段均可提起民事诉讼;二是在刑事诉讼做出生效裁决之后的任意时段均可提起民事诉讼。但是,我国法院附带民事判决“执行难”的问题至今没有得到根本解决,大多数附带民事判决最终形成了“空判”。既然如此,假如法院对这种从刑事公诉中独立出来的民事侵权案件继续采取判决结案的方式,也难以避免“执行难”{2},而且,当赔偿权利人选择在刑事诉讼做出生效裁决之后提起民事索赔诉讼即先刑后民模式时,则又会面临先刑后民模式中所涉及的那些问题。
  3.先民后刑模式
  近年来,各地法院为避免附带民事诉讼的裁判得不到执行,会尽可能优先选择调解结案,于是一种先民后刑的顺位规则模式出现了。先民后刑模式是指为了避免民事诉讼的裁判得不到执行,法院采取“民事优先于刑事”的裁判原则,民事调解或者民事诉讼在刑事诉讼审结之前审理完毕的顺位规则模式{2}。作为这一模式的核心环节,法院对积极履行赔偿义务的被告人,在刑事裁决中酌情从轻处罚,同时也使得那些拒不履行赔偿义务的被告人得不到从轻处罚的机会,甚至可能被从重处罚{2}。一些国家已经在法律中明确规定将被告人是否积极履行赔偿义务作为量刑情节予以考虑。例如,《德国刑法典》第四十六条就规定了“行为人行为之后的活动,特别是其补偿损害的努力及行为人实现与被害人和解的努力”的量刑原则{12}。因此,有学者认为对于私权的保障应当优于对公权的维护,这体现了法治精神[5]。
  采用先民后刑模式,有利于缓解民事诉讼裁判执行难的问题。但是,也有学者认为,赔偿金变成了“买命钱”,这是一个危险的先例。在刑法规定的“可以从轻处罚”的法定情节中,根本没有“赔偿被害人损失”一项。另外,依据《刑事诉讼法》的相关规定,赔偿被害人因犯罪行为所遭受的物质损失,是被告人应尽的法定义务,应当无条件地履行,不能作为从轻处罚的一个情形{13},否则是对刑事处罚与民事赔偿关系的误解,严重损害了法律的权威性和严肃性{12}。
  采用先民后刑模式,客观上也会导致诉讼期限过长,使得法院在长时间内都无法对被告进行定罪量刑并导致长期羁押,有可能发生被告逃窜等情况,进而会导致诉讼成本极大提高、司法效率极大降低。
  二、生态环境损害民刑诉讼衔接顺位规则的选择
  1.从司法实践看先刑后民、民刑并行模式的弊端
  案例一:江苏省扬州市江都区环境保护局于2014年5月19日上午在码头上发现丁某某的船上装有刺激性不明液体,便将其移送给公安机关处理。扬州市江都区公安局在2014年9月26日侦查终结,向扬州市江都区人民检察院移送审查起诉。扬州市江都区人民检察院于2014年10月15日将案件转至高邮市人民检察院审查起诉。该案件于2014年11月15日、2015年1月26日、2015年4月9日分别延长审查起诉期半个月,于2014年11月28日、2015年2月9日退回扬州市江都区公安局补充侦查。扬州市江都区公安局于2014年12月26日、2015年3月9日重新移送审查起诉。关于环境刑事诉讼,江苏省扬州市高邮市人民法院于2016年7月13日作出一审刑事判决[6],之后,江苏省扬州市中级人民法院于2016年10月8日作出二审刑事裁定[7],维持了一审判决。
  案例二:2016年12月,江苏省环保联合会在南京市中级人民法院对德司达公司提起了环境民事公益诉讼。2017年1月,江苏省人民政府依据《试点方案》等规定,经申请作为共同原告参加了环境民事公益诉讼。两原告要求被告德司达公司赔偿环境修复费用2428余万元;承担原告江苏省环保联合会律师费17万元;承担本案诉讼费、鉴定费。2017年7月,南京市中级人民法院判决德司达公司赔偿环境修复费用2428余万元[8],德司达公司未提起上诉。
  从上述两起案例的处理过程和结果看,采用先刑后民、刑民并行模式处理生态损害索赔诉讼与关联刑事诉讼的衔接问题存在两大弊端。
  ①不利于生态环境及时修复。从2014年5月到2017年7月,对扬州市江都区环境案件的处理持续了3年多,对于损害的生态环境的修复是非常不利的,即使在2016年10月该环境案件的环境刑事诉讼已经生效的情况下,由谁负责对损害的生态环境进行修复仍然是不明确的。被告承担的刑事责任并不涉及对损害的生态环境进行修复,虽然法院判决被告承担2000万元的罚金,但是该罚金直接归入国库,并不专门用于对损害的生态环境进行修复。
  生态损害索赔诉讼和环境刑事诉讼对事实认定的程度不一样,生态损害索赔诉讼强调对损害结果的测算、损失金额的认定,而环境刑事诉讼只需要确定造成生态环境损害的范围,即是否在某个区间,据此来进行定罪量刑。例如,2016年,南京市有一家企业把250吨未经处理的、含有大量重金属的强酸废液直接排进下水管网,然后该废液经河道汇入长江。经环境保护监测单位检测,该废液pH值1.32、铅含量7.09 mg/L,超出国家允许的排放标准7倍以上。2016年11月21日,南京市建邺区人民法院对该案作出刑事判决,分别判处该企业两被告6、7个月的刑期,并处罚金。南京市人民检察院向南京市中级人民法院提起公益诉讼,虽然被告的行为对生态环境造成了非常严重的损害,但是在刑事诉讼中并不需要对损害进行非常具体的认定,只要能证明超过某一标准即可。因此,一般而言,在刑事诉讼中作出的损害鉴定相对简单,无法满足生态损害索赔诉讼的需要。于是,在环境刑事诉讼裁判生效后进行审理的生态损害索赔诉讼很可能需要对生态环境损害再次进行鉴定,从而导致环境案件持续期限较长,造成对生态环境损害的修复不及时。
  另外,生态损害索赔诉讼和环境刑事诉讼在证据的收集和认定方面也存在一定的差异,往往在公安机关收集完证据之后,代表赔偿权利人实施环境行政处罚权的部门等仍然需要对证据进行收集,审理生态损害索赔诉讼的法院也需要尽可能地到现场进行确认,个别地方为了保全证据甚至不允许对损害的生态环境进行及时修复。例如,公安机关把危险废物扣押后,按照规定需要实施环境行政处罚权的部门提取样品检测存样,这些危险废物不能长期保存,应当尽快处理,但是后来要做多次鉴定,实施环境行政处罚权的部门还是要去现场提样,这也导致了环境案件持续期限较长,造成对生态环境损害修复的不及时。
  ②不利于赔偿义务人积极履行生态环境修复义务。在江苏省人民政府诉某公司生态损害索赔案的过程中,2014年5月,公安机关在现场应急处置扣押了危化品运输船上130吨的危险废物,经过鉴定是废硫酸,pH值是0。2016年,公安机关在环境刑事诉讼一审判决前做了大量工作,虽然把船上的130吨的废物处理了,但是船体的底部还有废酸产生的大量固体废物20?30吨。在刑事判决前,被告愿意将这20?30吨废物运走处理,但是有关部门认为该废物暂时不应运走,在生态损害索赔诉讼中还需要对该证据进行收集和认定。在环境刑事诉讼审结之后,被告便不愿再对这20?30吨的废物进行处理。江苏省人民政府是在环境刑事诉讼审结之后提起的生态损害索赔诉讼,在环境刑事诉讼审结之前,赔偿义务人很积极地履行清理排污船只上的废物等责任,但是在环境刑事诉讼审结之后,赔偿义务人便缺少清理废物的意愿,使得事故现场仍然有20?30吨的废物得不到处理,而生态损害索赔诉讼也没有提及该部分责任的

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【注释】                                                                                                     
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