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【期刊名称】 《南京工业大学学报(社会科学版)》
生态环境修复和替代性修复的概念辨正
【副标题】 基于生态环境恢复的目标【作者】 王小钢
【作者单位】 吉林大学法学院
【中文关键词】 生态环境损害;生态环境修复;替代性修复;生态环境恢复工程措施
【文章编码】 1671-7287(2019)01-0035-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 35
【摘要】 生态环境恢复旨在利用基本恢复、补偿性恢复甚或补充性恢复等工程措施实现生态环境损害的等值填补。美国《石油污染法》中的“恢复”涵盖恢复、重建、更换或者收购4种措施。欧盟《环境责任指令》中的修复涵盖基本修复、补充性修复和补偿性修复3个部分。我国《环境民事公益诉讼司法解释》第二十条中的生态环境修复和替代性修复都是生态环境恢复工程措施。通过制定和筛选生态环境修复方案或替代性修复方案,可以估算采取生态环境恢复工程措施的生态环境修复费用。
【全文】法宝引证码CLI.A.1253850    
  2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼司法解释》)[1]及其相关司法实践使用了生态环境修复和替代性修复的用语。然而,2016年《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》却使用了生态环境恢复的术语。从语义分析的角度看,生态环境修复和替代性修复都属于生态环境恢复。然而,环境民事公益诉讼中的替代性修复司法实践却正在逐渐偏离生态环境恢复目标。
  从概念借鉴的角度看,我国的生态环境恢复概念借鉴了1990年美国《石油污染法》中的恢复概念和2004年欧盟《关于预防和修复环境损害的环境责任指令》(以下简称《环境责任指令》)中的修复概念。本文试图在生态环境恢复目标的基础上,以美国《石油污染法》中的恢复概念和欧盟《环境责任指令》中的修复概念为参照,分析我国《环境民事公益诉讼司法解释》中的生态环境修复和替代性修复概念,进而揭示我国替代性修复司法实践可能存在逐渐偏离生态环境恢复目标的问题,最后提出应该如何运用生态环境修复和替代性修复来实现生态环境恢复目标的对策建议。
  一、《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》中的生态环境恢复
  根据原环境保护部于2016年6月发布的《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》,生态环境恢复是“指生态环境损害发生后,采取各项必要的、合理的措施将生态环境及其生态系统服务恢复至基线水平,同时补偿期间损害。按照恢复目标和阶段不同,生态环境恢复可包括基本恢复、补偿性恢复和补充性恢复”[2]。基本恢复(primary restoration)旨在利用自然恢复方式或采取人工恢复措施,使受损的生态环境及其生态系统服务(ecosystem service)复原至基线水平。基线水平是指污染环境、破坏生态行为未发生时,生态环境及其生态系统服务的状态。
  补偿性恢复(compensatory restoration)旨在补偿期间损害,即生态环境从开始发生损害到恢复至基线水平期间,受损生态环境原本应该提供的生态系统服务。生态系统服务是指生态系统为公众提供的惠益以及生态系统为其他生态系统提供的助益。如果把生态系统为其他生态系统提供的助益理解为生态系统间接为公众提供的惠益,那么生态系统服务可以说是生态系统直接或间接为人类提供的惠益。这些直接或间接为人类提供的惠益具体包括生态环境中各种物质资源之间的相互依存和互动过程,包括生态系统对其他生态系统所发挥的环境功能以及生态系统向公众提供的各种服务。
  如果在跟踪基本恢复和补偿性恢复的实施情况并进行必要的生态环境损害调查和监测后,发现基本恢复和补偿性恢复没有达至预期恢复目标,则需开展补充性恢复(complementary restoration)以确保生态环境恢复到基线水平,并对期间损害给予等值填补。总体来说,生态环境恢复是指利用基本恢复、补偿性恢复甚或补充性恢复等工程措施实现生态环境损害的等值填补。
  按照《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》开展生态环境恢复,至少需要进行生态环境损害实物量化,计算生态环境损害实物量。对生态环境质量的损害,一般以特征污染物浓度为量化指标。对生态系统服务的损害,一般选择指示物种种群密度、种群数量、种群结构、植被覆盖度等指标作为量化指标,然后进行生态环境损害价值量化,可以选择替代等值分析方法,编制和筛选生态环境恢复方案,估算生态环境恢复工程量和工程费用;也可以选择采用环境价值评估方法,计算生态环境损害数额,最后实施生态环境恢复方案,并进行生态环境恢复效果评估。跟踪监测生态环境基本恢复和补偿性恢复的实施情况和量化指标,评估基本恢复和补偿性恢复措施是否实现生态环境恢复预期目标,进而确定是否需要开展补充性恢复。
  二、美国《石油污染法》中的“恢复”和欧盟《环境责任指令》中的“修复”
  1.美国《石油污染法》中的“恢复”
  我国的生态环境恢复概念在一定程度上借鉴了1990年美国《石油污染法》中的恢复概念。1990年美国《石油污染法》规定,自然资源损害数额测算尺度是恢复(restore)、重建(rehabilitate)、更换(replace)或者收购(acquire)等值的受损自然资源和服务功能的成本{1}。换言之,美国《石油污染法》中的“恢复”(restoration)涵盖恢复、重建、更换或者收购4种措施。可接受的“恢复”备选措施包括恢复、重建、更换或者收购中的任何一种措施以及这4种措施的某种组合方式。
  1996年1月5日,美国国家海洋和大气管理局颁布了《自然资源损害评估(最终规则)》,规定了美国《石油污染法》项下的自然资源损害评估程序{2}。自然资源损害评估程序中的恢复包括基本恢复(primary restoration)和补偿性恢复(compensatory restoration)两个部分。首先,基本恢复是指利用自然恢复方式或采取人工干预加速的措施将受损的自然资源和服务功能恢复到基线水平。自然恢复是指在不采取人工干预措施的情况下利用自然力直接将受损的自然资源和(或)服务功能恢复到基线水平。于是,基本恢复备选措施包括自然恢复、避免给自然恢复带来干扰的措施以及比自然恢复更快速或更确信将受损的自然资源和服务功能恢复到基线水平的人工增强措施。其次,补偿性恢复是指为弥补恢复期间自然资源和(或)服务功能损害而采取的措施。补偿性恢复的种类和规模可能取决于基本恢复措施的性质以及在既定基本恢复措施下受损自然资源和(或)服务功能恢复的水平和速度[3]。
  当考虑如何确定基本恢复措施时,作为信托受托人的政府机构应当考察是否存在将会阻止或限制基本恢复措施发挥效用的活动(例如:是否存在残余污染源)。政府机构还应当考察拟采取的任一基本恢复措施是否为获得某种物理、化学和生物条件所必须,而这种条件又为受损的自然资源获得自然恢复或人工恢复所必须(例如:更换沙子或植被,或者改变水文条件)。此外,政府机构应当考察关注某些特定自然资源和服务功能的恢复措施是不是达致基线水平的一种有效方式(例如:更换重要的物种、栖息地或者公共服务,以便促进其他从属性自然资源和服务功能的更换)[4]。基本恢复措施包括原地同质(on-site and in-kind)恢复、异地同质(off-site and in-kind)恢复、原地异质(on-site and out-of-kind)恢复、异地异质(off-site and out-of-kind)恢复和收购现有等值自然资源及服务功能等多种恢复方式。
  美国《石油污染法》明确规定,因溢油造成的自然资源损害赔偿总额建基于“恢复、重建、更换或者收购等值的受损自然资源的成本”“恢复期间这些自然资源的使用价值损失”以及“自然资源损害评估的合理费用”。因此,“恢复成本”(restoration costs)在决定溢油造成的自然资源损害赔偿方面发挥着重要的作用{3}。简言之,这种方法强调实现完全恢复受损的自然资源及其服务功能。只有在异常情形下(例如:恢复工程措施在技术上不可行,或者恢复工程的成本远远高于自然资源的价值),自然资源损害评估才不采用“恢复成本”方法{4}。通过制定多种基本恢复和补偿性恢复方案,然后在其中筛选出一个优先的基本恢复和补偿性恢复方案予以实施。
  2.欧盟《环境责任指令》中的“修复”
  我国的生态环境恢复概念在很大程度上借鉴了2004年欧盟《环境责任指令》中的修复概念。2004年《环境责任指令》附件二“环境损害的修复”(remedying of environmental damage)分别规定了基本修复(primary remediation)、补充性修复(complementary remediation)和补偿性修复(compensatory remediation),换言之,欧盟《环境责任指令》中的“修复”(remediation)涵盖基本修复、补充性修复和补偿性修复3个部分。
  首先,基本修复是指将受损的自然资源和(或)受损的服务功能恢复到或回归向基线水平的任何修复措施。基本修复旨在将受损的生态环境及其服务功能恢复到基线水平。当然,在确定基本修复措施时,可以考虑利用自然恢复方式,也可以采取人工干预加速修复的措施。因此,欧盟《环境责任指令》中的基本修复相当于我国《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》中的基本恢复。
  其次,补充性修复是指在采取基本修复措施实际上没有产生完全恢复受损的自然资源和(或)服务功能结果的情况下,为弥补有关自然资源和(或)服务功能而采取的任何修复措施。当采取基本修复措施没有产生使生态环境恢复到基线水平的结果时,应当采取补充性修复措施。补充性修复旨在提供与原受损地点恢复到基线水平时所能提供的生态环境及其服务功能类似的生态环境及其服务功能,包括酌情在某个替代地点提供类似的生态环境及其服务功能。为了受影响种群的利益,替代地点理应与原受损地点在地理上相连。在确定补充性修复措施时,应当首先选择采取那些提供与受损的生态环境及其服务功能种类、数量和质量都相同的生态环境及其服务功能的修复措施。如果不能做到这一点,那么可以考虑采取替代性修复方式提供大体相当的生态环境及其服务功能。例如,在修复措施上,质量的下降可以通过数量的增加来弥补。因此,欧盟《环境责任指令》中的补充性修复相当于我国《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》中的补充性恢复。
  最后,补偿性修复是指为了赔偿从损害发生之时到基本修复已经完全达到效果时的期间自然资源和(或)服务功能损失而采取的任何措施。补偿性修复涵盖在原受损地点或者在某个替代地点对受保护的自然栖息地和物种或者水进行生态环境改良。因此,欧盟《环境责任指令》中的补偿性修复相当于我国《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》中的补偿性恢复。欧盟《环境责任指令》规定,首先开展基本修复,同时或接着进行补充性修复,最后进行补偿性修复。与此不同,我国《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》规定,首先开展基本恢复,同时或接着进行补偿性恢复,最后进行补充性恢复。
  根据欧盟《环境责任指令》,生态环境损害评估也倾向于建立在“修复成本”(the costs of remediation)的基础上。在不适合采用“修复成本”方法的情况下,估算受损的自然资源和服务功能的金钱价值也是一种替代的生态环境损害评估方法。欧盟《环境责任指令》附件二规定了一套筛选出最适宜的生态环境修复方案的准则。根据这些准则,在考虑不同生态环境恢复工程备选措施的实施成本后,可以选取一种经济上合理的生态环境恢复工程措施来修复受损的生态环境{5}。换言之,《环境责任指令》的一个主要目标是完全恢复受损的环境资源。因此,《环境责任指令》强调生态环境恢复,并且将生态环境修复成本作为主要的和优先的生态环境损害评估方法。《环境责任指令》运用基本修复措施将受损的自然资源及其服务功能恢复到基线水平,在没有完全恢复的情况下运用诸如重建一个替代栖息地或者采取其他异地修复措施等补充性修复措施{6}。
  欧盟《环境责任指令》中的修复概念与美国《石油污染法》中的恢复概念大体相当。需要强调的是,欧盟和美国都倾向在生态环境损害评估中采用“恢复成本”方法(“修复成本”方法),以便完全恢复受损的生态环境及其服务功能。然而,根据美国《石油污染法》项下的《自然资源损害评估(最终规则)》,“恢复”包括基本恢复和补偿性恢复两个部分。根据欧盟《环境责任指令》,“修复”包括基本修复、补充性修复和补偿性修复3个部分。此外,鉴于美国在石油污染领域拥有丰富的自然资源损害赔偿经验,美国已经发展出原地同质恢复、异地同质恢复、原地异质恢复、异地异质恢复和收购现有等值自然资源和服务功能等多种基本恢复措施。
  三、《环境民事公益诉讼司法解释》中的生态环境修复和替代性修复
  1.《环境民事公益诉讼司法解释》中的生态环境修复
  《环境民事公益诉讼司法解释》本身没有准确界定生态环境修复的适用情形,该司法解释第二十条第一款规定,“原告请求恢复原状的,人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能”。该司法解释中的“生态环境修复”其实相当于《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》中“生态环境恢复”中的“基本恢复中的人工恢复措施”,亦即生态环境恢复工程措施。
  根据原环境保护部于2014年10月发布的《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》,环境修复是“指生态环境损害发生后,为防止污染物扩散迁移、降低环境中污染物浓度,将环境污染导致的人体健康风险或生态风险降至可接受风险水平而开展的

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1} BRANS E H P. Liability for damage to public natural resources: Standing, damage and damage assessment [ M ]. Hague: Kluwer Law International, 2001:73.
  {2} SEEVERS JR J S. NOAA’s new natural resource damage assessment scheme: It’s not about collecting money[J]. Washington and Lee Law Review, 1996, 53(4):1513-1569.
  {3} MAZZOTTA M J, OPALUCH J J, GRIGALUNAS T A. Natural resource damage assessment: The role of resource restoration [ J ]. Natural Resource Journal, 1994, 34(1):153-178.
  {4} WICKHAM D A, KAHL C C, MAYER G F, et al. Restoration: The goal of the Oil Pollution Act natural resource damage actions[ J]. Baylor Law Review, 1993, 45:405-421.
  {5} BRANS E H P. The environmental liability directive: Legal background and requirements [ M]//LIPTON J, ?zdemiroglu E, CHAPMAN D, et al. Equivalency methods for environmental liability. Dordrecht: Springer, 2018:3-20.
  {6} MARIACHIARA A, LUCIANO B, MARCO C. Environmental damage: A new challenge for China, continuing challenge for western legal systems[ J]. Environmental Policy and Law, 2011, 41:42-51.
  {7}最高人民法院环境资源审判庭.最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用[M].北京:人民法院出版社,2015.
  {8}吕忠梅,窦海阳.修复生态环境责任的实证解析[J].法学研究,2017(3):125-142.
  {9}郑学林,林文学,王展飞.《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的理解和适用[J].人民司法,2015(5):22-27.
  {10}张梓太,李晨光.生态环境损害赔偿中的恢复责任分析——从技术到法律[J].南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学),2018(4):47-54.
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