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【期刊名称】 《知识产权》
司法改革语境下知识产权法院的设立与运行机制研究
【作者】 梁平
【作者单位】 华北电力大学法政系{教授},雄安新区社会建设与司法保障研究中心{主任}
【分类】 法院
【中文关键词】 知识产权法院;司法改革;三合一;知识产权法庭
【英文关键词】 intellectual property court; judicial reform; three trials in one; intellectual property tribunal
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 44
【摘要】 知识产权法院的设立是我国司法体制的重大改革,既与加强知识产权司法保护的国际趋势和国内需求有关,也是十八大以来司法改革的重大突破,应当立足于当代中国司法改革的总体布局深刻地理解建立知识产权法院的必要性、可行性和目的。目前,北京、上海、广州知识产权法院已按照司法改革的要求,建立了新型的审判权力运行机制,需要进一步总结经验,逐渐建立完善的知识产权法院体系,并深入推进民事、行政和刑事诉讼的“三合一”改革,在此基础上探索诉讼与行政复议的程序衔接,最终运用新型审判机制有效解决知识产权纠纷涉及的不同诉讼问题。
【英文摘要】 The establishment of intellectual property court is a major reform of China’s judicial system, which is not only related to the international trend and domestic demand for strengthening the judicial protection of intellectual property right, but also a major breakthrough in judicial reform since the 18th National Congress of the Communist Party of China. It is important to deeply understand the necessity, feasibility and purpose in establishing intellectual property court based on the overall layout of judicial reform in contemporary China. At present, the intellectual property courts in Beijing, Shanghai and Guangzhou have established a new judicial power operation mechanism in accordance with the requirements of judicial reform. It is necessary to further summarize experiences and gradually establish a sound intellectual property court system. Besides, the “three trials in one” reform, by which the civil, administrative and criminal trials are uniformly performed, should be profoundly promoted, and explore the connection between litigation and administrative review procedures. The ultimate goal is to use the new judicial mechanism to uniformly solve various litigation problems concerning intellectual property disputes.
【全文】法宝引证码CLI.A.1253826    
  
  自2014年8月31日十二届全国人民代表大会常务委员会第十次审议通过《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》(以下简称《2014年决定》)以来,历时已将近四年,已超越了该《决定》第2条第3款“在知识产权法院设立的三年内,可以先在所在省(直辖市)实行跨区域管辖”以及第7条“本决定实行满三年,最高人民法院应当向全国人民代表大会常务委员会报告本决定的实施情况”中规定的“三年期限”。时至今日,经全国人民代表大会常务委员会授权设立的独立建制的知识产权法院运行情况如何,该“试点”是否形成了具有可推广性的经验,是否形成了比较体系化的知识产权法院设立方案,诸如此类问题,在此关键的时间点上,尤为重要且引起了广泛关注,理论探讨的热潮再起。2018年10月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《关于专利等知识产权案件诉讼程序若干问题的决定》(以下简称《2018年决定》)规定,对于专利等技术类的民事上诉和行政上诉案件统一由最高人民法院审理,对此规定了三年施行期。2019年1月1日,最高人民法院知识产权法庭正式挂牌成立。根据2019年1月1日实施的《最高人民法院关于知识产权法庭若干问题的规定》,知识产权法庭是最高人民法院派出的常设审判机构,其作出的判决、裁定、调解书和决定,是最高人民法院的判决、裁定、调解书和决定。另外,根据2019年2月14日国家知识产权局第295号公告,国家知识产权局原专利复审委员会并入国家知识产权局专利局,原国家工商行政管理总局商标局、商标评审委员会、商标审查协作中心整合为国家知识产权局商标局,不再保留专利复审委员会、商标评审委员会、商标审查协作中心,涉及原专利复审委员会、原国家工商行政管理总局商标局、商标评审委员会、商标审查协作中心的业务办理程序不变。这些新的举措,直指知识产权审判面临的裁判尺度不统一、司法程序与行政程序不协调等问题,体现了建立国家层面知识产权案件上诉审理机制是激励和保护科技创新的需要,是营造良好营商环境的需要,是统一和规范裁判尺度的需要,目的在于促进有关知识产权案件审理专门化、管辖集中化、程序集约化和人员专业化,为建设知识产权强国和世界科技强国提供有力司法服务和保障。这某种程度上也反映了知识产权案件审理体制的调整动向。诚然,对知识产权法院运行实践的考察固然重要,但“为什么要设立以及是否有必要设立知识产权法院”的问题,依然是困扰理论界与司法改革实务部门的难题,也决定着知识产权法院的体系架构以及具体运行机制等。因此,只有找准分析的切入点和突破口,才能更理性、更深刻地理解和评判与知识产权法院有关的问题。
  一、设立知识产权法院:当代中国司法改革里程碑式的实践
  自1999年人民法院改革第一个五年纲要发布以来,历次司法改革主要由最高人民法院主导推进,党的十八大以来中央全面深化改革领导小组主持审议司法改革重大文件,改革的力度和深度前所未有,而全国人民代表大会常务委员会决定司法改革具体事项并授权试点仍较为鲜见。因此,《2014年决定》的发布,不仅仅是践行“重大改革必须于法有据”的原则,也不仅仅是改革的权限问题,而是对我国法院体系的体制性调整,是司法改革在知识产权司法领域的重大推进。这既是知识产权法院设立的深刻背景,也应当是在更广阔的视野中对“为什么设立知识产权法院”的合理解释。
  (一)意犹未尽但仍感乏力的设立理由
  据考察,早在20世纪90年代,北京、上海等地方人民法院以及最高人民法院曾成立知识产权审判庭,但在大民事审判改革中又被取消,也曾提出过建立知识产权法院的建言,[1]直到《2014年决定》出台以前的20年内尚未实施。此次关于设立知识产权审判庭乃至知识产权法院的讨论和实践,是在我国社会主义市场经济体制确立后国内知识产权纠纷增多以及加强知识产权国际保护的背景下进行的。值得深思的是,自此以来的很长一段时间内,设立知识产权审判庭由于未形成充分共识而搁置,但自2008年特别是党的十八大以来,知识产权审判庭似乎呈现“遍地开花”之势,与此相关的“三合一”改革也成为继机构改革之后的又一亮点。除了相关文件中对知识产权司法改革的创新性表述外,《2014年决定》的出台,已昭示了设立知识产权法院以及深化知识产权司法改革的紧迫性。
  对此,一些学者结合当前时代背景进行了阐释。[2]总体而言,这些“理由”主要围绕知识产权纠纷的技术性以及对专业人才的需求、统一审判标准、人案矛盾突出、协调解决权利无效的程序衔接、加强知识产权保护与促进科技创新等,但知识产权纠纷及其解决的上述“特殊性”能否成为专门设立知识产权法院的充分理由以及是否具有足够的说服力,显然有些牵强,甚至有些理由似是而非。
  概括地讲,可归纳为:一是诸如人案矛盾、审判标准和人才需求等属于司法审判中的共性问题,在其他领域的审判中亦不同程度地存在,如果因知识产权纠纷存在上述情况就独立建立法庭或法院,其他纠纷是否也需要遵此“先例”?而且这些问题通过单独建立法院或法庭是否能够得到很好地解决,二者之间是否存在必然联系?或者如果不单独建立法庭或法院,是不是可以在现有体制下很好地解决?这些问题仍有待认真推敲。二是技术革新加快以及社会分工更加精细化,造就了越来越多的专业性很强的行业,对于这些行业而言,外行都是“门外汉”,知识产权纠纷的技术性特征是否属于“特有”尚存疑问,具有技术性强的纠纷需要专业人才,这无可厚非,但是否需要建立专门法庭或法院?三是权利无效的程序衔接是知识产权纠纷解决程序中面临的唯一的特有问题,其解决依赖于对行政复议和诉讼程序的改革和调整,以实现二者的合理对接,即便建立专门法庭或法院,该问题仍将存在。因此,上述理由似乎仅能在表面上支持建立知识产权法庭或法院,建立了该机构后这些问题或许某些方面有所缓解,但大多数仍亟待解决。《2014年决定》施行三年后,最高人民法院于2017年9月7日向全国人民代表大会常务委员会作的《关于知识产权法院工作情况的报告》(以下简称《报告》)也指出,试点以来还面临着案件激增导致办案压力增大、知识产权领域出现的新情况和新问题对司法能力水平提出新挑战、人才队伍可持续发展的后劲不足、二审案件的审理法院不统一以及专门化审判的辐射范围不够等五方面的突出问题和实际困难,某种程度上即是实证。建立统一的上诉审理机制,则是解决裁判标准不统一的重要途径,此即审议通过《2018年决定》的重要原因。
  (二)立足于司法改革的高度深刻理解知识产权法院的体制性改革
  如前所述,上述诸多理由已构成了建立知识产权法院的必要但非充分条件,该“充分条件”应当是立足于怎样的高度、坚持怎样的思维、以怎样的方式务实地解决知识产权保护面临的主要问题。这至少包括两个层面。
  一是就知识产权保护而言,当前司法保护的力度仍相对较弱。在我国全面推进依法治国以及司法成为国际社会普遍认可的纠纷解决手段的背景下,我国参与国际贸易合作、推进“一带一路”倡议、增强对国际事务的话语权等,需要充分地展示现代法治国家的形象,需要主动地构建、推进和弘扬现代司法文明,而知识产权保护的能力和力度事关科技创新,我国无论从国内还是国际层面,均需要将司法作为知识产权保护的主渠道,使司法成为保障科技创新的强力手段,以此加强对中外企业知识产权的依法平等保护,促进形成法治化、国际化、便利化的营商环境,更好服务国内国际两个大局,推动形成全面开放新格局。
  二是在党的十八大以来持续推进司法改革的背景下,建立和加强知识产权司法保护机制,应当坚持司法改革的基本方向,充分地吸纳现有司法改革成果,特别是按照十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《十八届三中全会决定》)、十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《十八届四中全会决定》)、《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》(以下简称《四五改革纲要》)等确立的改革措施,某些方面可谓是在“一片白纸”上应当勇于“试水”,从起步阶段就建立完全契合司法改革方向的新型体制机制,至少不应当是按照传统模式建立然后进行修修补补的改革。
  就此而言,知识产权法院的建立可谓“正当其时”,内在因素是知识产权司法保护的客观需要,外在条件是正好赶上司法改革的热潮;反过来,知识产权法院的体制机制性改革亦为推进司法改革措施提供了绝好的试验机会,是当代中国司法改革道路上的重建性尝试。从这个意义上讲,上述支持建立知识产权法院的理由以及20世纪90年代曾成立知识产权审判庭等,对于此次司法改革浪潮中建立知识产权法院具有相当的助推作用,这或许正是选择知识产权领域作为司法改革突破口的重要原因。
  近年来,我国司法改革主要围绕公正与效率两大主题,针对内部司法行政化和外部司法地方化两大主要问题,坚持体制性改革与机制性调整并进,法官员额制、司法责任制和人财物省级统管等改革措施的落实以及新型审判团队的构建,从根本上改变了我国司法的运行模式。对于知识产权法院建设而言,明显体现司法改革方向的地方主要包括以下方面,这也是《报告》[3]予以着力肯定的。
  一是探索设立跨行政区划的法院,实现案件管辖与行政区划相分离。《2014年决定》第2条第3款,即赋予广州知识产权法院在广东省内跨区域管辖,最高人民法院2014年10月31日公布的《关于北京、上海、广州知识产权法院案件管辖的规定》进一步细化了案件管辖。尽管知识产权纠纷也存在地域不平衡现象,但有别于海事法院、森林法院等专门法院的设立,案件的数量、地域分布和技术难度等情况只是确定知识产权法院数量的参考因素之一,其根本着眼点在于落实“司法权是中央事权”的属性,通过法院设置与行政区划相分离以减少地方保护主义的干扰。特别是《2018年决定》的出台,确立了专利等技术性较强案件的民事上诉审和行政上诉审均由最高人民法院直接审理,形成了“中级法院一审—最高人民法院二审”的新格局,进一步突破了案件管辖的属地性。同时也需注意,最高人民法院知识产权法庭以审理发明和实用新型专利等技术类上诉案件为主,主要是综合考虑了我国法院的职能、编制、人员以及知识产权案件的分类、特点、数量等因素,从《最高人民法院关于知识产权法庭若干问题的规定》来看,最高人民法院知识产权法庭可受理的高级人民法院、知识产权法院、中级人民法院知识产权类一审民事案件和行政案件的范围,与《2018年决定》基本是一致的,但对这些案件的一审主体进行了明确,即涵盖了高级人民法院、知识产权法院、中级人民法院,显然并未完全实现案件管辖与行政区划相分离,这或许是关照我国当前知识产权案件管辖现实的一种安排。未来的最高人民法院二审案件范围是否进一步拓展,以及知识产权案件的管辖体制是否有待在试点的基础上进一步调整,将有待进一步研究。
  二是建立扁平化的法院内部管理结构,人员配置向办案一线倾斜,真正还权于法官,建立和强化司法责任制,做到“让审理者裁判、让裁判者负责”。目前,北京、上海、广州三地知识产权法院(以下简称北上广知识产权法院)的内设机构基本上分为审判庭(含立案庭、审监庭)、综合办公室(综合行政、后勤、纪检、党务、人事、统计等)和司法辅助部门(技术调查室、法警支队)三部分,尽可能地缩减内部行政管理编制,同时审判庭只设庭长负责日常协调,经过三年多的实践探索,三家知识产权法院扁平化管理运行模式已日渐稳定,可为后续司法改革提供研究的样本,为打造新型业态法院提供运行范本。[4]
  三是打造新型审判团队,建立健全审判权力运行机制。审判团队建设存在两个基本问题:一是将个体化的法官组织起来,形成集体意义上的团队,最大限度地发挥每个法官的价值,从而无论是公正审判方面还是司法效率方面均达到团队最优,此即表明“组织化”具有必要性,而且在人数较多的团队里,需要科层化治理;二是在科层化治理模式中,特别是针对独立裁决的法官而言,如何将官僚体系的负面影响降到最低,真正地还权于法官,这是一个两难的问题。由于长期以来,我国法官的整体素质以及制度建设等方面的原因,法院内部对裁判文书实行签批制,院(庭)长毕竟对院(庭)负有领导责任,因而不敢或不愿放权于法官,由此形成了行政化色彩比较浓厚的审判权力运行机制。近年来,人们的理念逐渐发生了转变,特别是法院内部已逐渐认识到,推进司法权力去行政化改革,并非绝对地将裁判权赋予法官,取消法院内部的一切监督机制;恰恰相反,探索符合司法权力运行规律的内部监督机制是必不可少的,如果不实行法院内部的精细化管理,仅仅依靠上诉审或再审程序的纠错功能以及法官终审责任制的督促作用,将会导致“亡羊补牢,为时已晚”的结果,无助于司法公信力的塑造和提升。[5]为此,在扁平化组织机构和取消裁判文书签批的框架下,以员额制改革为突破口,以人员分类管理为配套机制,着力打造“1+N+N”,即1个主审法官、N个法官助理、N个书记员的微型审判团队,并完善审判委员会、专业法官会议等组织的功能,形成了“内部运行精干+外部监督高效”的新型的审判权力运行机制。
  二、知识产权法院体系与运行机制的建构设想
  鉴于知识产权法院是当前司法改革背景下的“新生儿”,承载着社会各界对司法改革的高度期待,应当尽可能地将党的十八大以来形成的比较系统的司法改革理念、机制和措施落实到该法院体系和运行机制中,至少不能夹带饱受诟病或非议的一些“传统”做法,让人们真正地看到司法改革完成以后的“微型”法院,同时也需兼顾到知识产权法院设立的自身特殊性。
  (一)知识产权法院建设的制度规范考察
  除《2014年决定》外,关于建立知识产权法院的设想在一些具有全局意义的文件中有所提及,其中主要包括《国家知识产权战略纲要》(以下简称《战略纲要》)、《十八届三中全会决定》《十八届四中全会决定》和《四五改革纲要》等,尽管比较零散或仅是只言片语,亦足以牵动人们的神经。由此足见,建立知识产权法院更多地偏向于“顶层设计”,而且决策层在公开的文件中并未提出具体的方案(《关于设立知识产权法院的方案》经中央全面深化改革领导小组审议通过后尚未公布),给公众讨论留下了比较充分的空间。
  分析上述文件,与知识产权司法有关的表述可分为以下层面。
  一是从司法改革的总体出发,部署司法机构设置与行政区划相分离,为设立跨区域管辖的知识产权法院提供依据。比如《十八届四中全会决定》首次提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件”,《四五改革纲要》则进一步明确提出“以科学、精简、高效和有利于实现司法公正为原则,探索设立跨行政区划法院,构建普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局”。知识产权纠纷属于特殊类型案件,探索设立跨行政区划的专门法院集中管辖则顺理成章。
  二是从保护、激励和促进技术创新的高度,突出知识产权纠纷的专业性和技术性,以此为基准,提出知识产权司法体制机制改革。比如《战略纲要》开宗明义,为提升我国知识产权创造、运用、保护和管理能力,建设创新型国家,实现全面建设小康社会目标,制定本纲要,然后进一步提出“研究适当集中专利等技术性较强案件的审理管辖权问题”,“针对知识产权案件专业性强等特点,建立和完善司法鉴定、专家证人、技术调查等诉讼制度,完善知识产权诉前临时措施

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