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【期刊名称】 《检察装备技术新动态》
最高检:这一场里程碑式的重塑性变革
【作者】 蒋安杰【分类】 检察院
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 8
【全文】法宝引证码CLI.A.1283547    
  
  

这是一个即将迎来己亥年的元旦。伴随着新年的钟声,习近平总书记“人民是共和国的坚实根基,人民是我们执政的最大底气”的新年贺词尚在华夏大地上空回荡之际,1月3日,国新办以“最高检改革内设机构全面履行法律监督职能”为主题开启了2019首场新闻发布会。

发布会上,被誉为检察院恢复重建以来规模最大、调整最多、影响检察全部职能作用发挥的改革方案第一次亮相;按照新的职能和办案机制正式运行的十个检察厅首次进入公众视野。

“检察机关的内设机构过去可以说五花八门。机构设置不合理、名称不统一、运行不规范,这是检察机关内设机构改革的动因之一。”发布会上,最高人民检察院副检察长童建明这样说道。

改革将原来民事行政检察厅一分为三,设立分别负责民事、行政检察工作的第六检察厅和第七检察厅;同时,针对生态环境和资源保护、食品药品安全、损害英烈名誉等人民群众反映强烈的问题,专设负责公益诉讼检察的第八检察厅;与此同时,曾作为临时机构履行相关职责的未成年人检察工作办公室,正式批准获编,排序为第九检察厅,专门负责未成年人检察工作。

●以机构改革为突破口、“四大检察全面协调充分发展”为路径、“落实、稳进、提升”为主题的新时代检察改革宏伟画卷描绘出基本轮廓,被誉为“动筋骨触灵魂”的一场重塑性变革正式拉开帷幕。

●在监督中办案,在办案中监督。通过办案才能为人民群众提供更优质的法治产品、检察产品,才能让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。

●独特的实践发展之路,显现了我国检察公益诉讼制度不同于其他国家公益诉讼的特点,体现了制度设计的强大生命力。

改革后,最高检撤销了侦监厅和公诉厅、公诉二厅,重组为第一至第四检察厅。它们按照犯罪类型划分:第一检察厅主要负责办理普通刑事案件,第二检察厅办理危害国家安全罪、危害公共安全罪、故意杀人、抢劫、毒品等重大犯罪案件,第三检察厅办理国家监委移送起诉的职务犯罪案件,第四检察厅办理经济犯罪案件。

这样一次系统性、整体性、重构性的改革,力度之大在最高检历史上并不多见。为什么要进行如此规模之大的改革?张军检察长用“时代使然、重塑性变革、时代特征鲜明”三个关键词代表最高检党组作了坚定的回答。

“为人民群众提供更好、更优、更实在的法治产品、检察产品,这是落实党中央要求、满足人民群众日益增长的美好生活需要的必然选择,也是站在新的历史坐标上检察机关必须回答的时代课题。”张军如是说。这也是首席大检察官张军2018年3月上任后的首场新闻发布会,“你提的问题很专业”“这是一个好问题”,张军检察长现场与记者的轻松互动以及“知无不言”的允诺,彰显了他独有的“接地气”特质和“招牌式”亲和力,给大家留下深刻印象,“政治坚定,应对自如,法律功底扎实”,是媒体人对他的评价。

对于最高检这项已经多年试点,又专门用了近一年时间深入调研而推出的改革,学界给予高度关注。“改革,不是简单的修修补补,而是大刀阔斧,是职能、人员按照职业化、专业化进行的重新整合”,中国人民大学陈卫东教授对记者说。

“不同部门对应不同犯罪类型,将走一种刑法专业化道路”,清华大学法学院张建伟教授这样认为。

“非常震撼”,中国政法大学赵旭东教授用了这四个字来形容。

“第九检察厅的设立,充分体现了以人民为中心的司法理念,对未成年人的司法保护具有里程碑的意义。”北京师范大学宋英辉教授如此评价。

也就是在这个具有里程碑意义的发布会上,以机构改革为突破口、“四大检察全面协调充分发展”为路径、“落实、稳进、提升”为主题的新时代检察改革宏伟画卷描绘出基本轮廓,被誉为“动筋骨触灵魂”的一场重塑性变革正式拉开帷幕。

“把检察人员从一切不合时宜的思维定式、固有模式、路径依赖中解放出来,释放和增强检察机关活力和法律监督能力,必将使检察工作峰回路转、涅槃重生。”一位老检察官充满深情地说道。

历史发生转折时,往往波澜不惊。

1978年5月,一篇文章在《光明日报》头版刊登,如一声炸雷,在中国引发激烈讨论。这篇文章的名字就是《实践是检验真理的唯一标准》。随着邓小平“打破精神枷锁,使我们思想来一个大解放”的号召,改革的春风就此吹来,万物复苏。

与改革开放同步,1978年6月1日,最高人民检察院恢复重建大会在最高检东区老北楼二层会议室召开。最高检原政治部主任、现任云南检察院检察长王光辉曾在回忆文章里提及,“说是大会,实际上当年参加会议的只有18人。时任检察长黄火青风趣地说:‘18个人,就是十八罗汉。’这‘十八罗汉’,既是最高检机关恢复重建最早的参与者、见证者,也是人民检察事业浴火重生的传承者、开拓者。”

没有人能预知也无法预知,40年后的检察队伍从“十八罗汉”发展到目前的21.7万人,更没人能料到,那个年代“以阶级斗争为纲,发展经济、解决温饱为目标”的中国,会在日后经济快速腾飞发展的高速路上,必须面对和适应老百姓从“有没有”升级为“好不好”的需求,各行各业在新时代都面临新的挑战,检察机关亦然。

“1978年开始复建时,因为文革遗留大量的冤假错案,检察工作的重要职能是处理群众的信件来访。”大学毕业后就在检察系统工作、见证了检察院多次部门“合并、分开、再合并”的最高检副检察长孙谦认为,每一次变革都有规律可循,都有其特定的逻辑起点。“新时代社会矛盾的主要变化,满足人民群众对民主、法治、公平、正义等方面的需求”,就是此次重塑性改革的逻辑起点,孙谦如是解答。光宗耀祖支撑着我去教室

当然,不同时期,由于诸多因素影响,内设机构设置的逻辑,其侧重点有时也是有所不同的。

最高检副检察长邱学强对记者大致介绍了最高检机构改革经历的三个阶段。第一个阶段是20世纪80年代,以“检察”命名的内设机构设置模式;第二个阶段是20世纪90年代至2012年,以“多元化”命名的内设机构设置模式;第三个阶段是2013年以来,以扁平化“、大部制”为主要特点的检察机关内设机构改革不断推进。

“在每个历史时期,党和人民对检察工作的新要求,就是检察工作新的着力点,相应的,该领域的检察机关内设机构就会创设、加强或取消。”邱学强对记者说。

当历史年轮进入中共十九大刻度,我们站在2018的时代坐标上回望40年,会发现检察机关内设机构改革在全面依法治国历史进程中,因应检察职能调整而不断变迁,其发展并不是一帆风顺的,可谓几经坎坷,恢复重建后的检察机关始终是在改革探索中披荆斩棘、不断前行。

有学者曾评价,虽然任何一段历史都有其不可替代的独特性,但1978-2018的中国,却是最不可能重复的。1978年,这是中国和时代的一个重要拐点,不仅国家的命运被影响,无数个体命运的轨迹,也因这一年的高考而改变,见证中国沧桑巨变的这一代人同样是不可复制的。40年后当历史走到今天,这一代中的很多人走到各领域舞台的中央,必然用只能走社会主义道路的坚定影响其行业,因为多大的力量都无法战胜“感同身受”。

2017年,一部反腐题材的主旋律电视剧《人民的名义》在全国热播,据说有的检察官回家乡走亲戚参加同学聚会,真名基本可以忽略,一句“这是侯亮平”足矣,可见当年电视剧之“火爆”。彼时,估计没人会料到这部电视剧竟是检察机关与反贪工作的“最后告别”。

为坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导,党的十八届六中全会决定深化国家监察体制改革,建立集中统一、权威高效的监察体系。到2018年2月,设立了23年的反贪污贿赂总局完成了历史使命,正式摘牌,四级检察院反贪、反渎和预防部门职能、机构及44151名检察人员全部按时完成转隶。

转隶后,一方面,检察院引以为荣的“重要职能”没有了,大家情感上难以割舍,很多检察官情绪低迷、不知所措,工作进入低谷期;另一方面,检察机关面临着“重新整合后路向何方”等事关检察事业全局的发展难题。

就是在这样的背景下,2018年3月18日,最高人民检察院新任检察长张军正式上任了。

据说,最初在听取汇报以及调研时,有的干部不经意间就会把“前方路漫漫”那种悲壮情绪流露出来。张军对这种情感的表达理解,但更有他自己积极、向上的辩证看法。他在多个场合指出,“反贪等部门转隶关上一扇窗,但历史的责任、法治的担当,使我们应该更有信心寻找、开启新时代检察工作的另一扇门,新的更加灿烂的阳光已经透进并照耀在检察事业的新征程上,我们应该找到打开这扇门的钥匙。”他的话似一种无形的力量鼓舞着士气。

2018年3月27日全国检察机关学习贯彻全国两会精神电视电话会议上,新一届最高检党组第一次对全系统发出“要以等不起的紧迫感、慢不得的危机感、坐不住的责任感,讲政治、顾大局、谋发展、重自强,坚定不移地探索、创新、走出新时代中国特色社会主义检察之路”的动员令,指明了检察改革再出发的方向。

张军特别强调“,讲政治”的“讲”不只是讲话的“讲”,讲政治不是喊口号、讲空话套话,而是要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,把人民群众的新需求时刻挂在心上,做好“检察产品”供给侧结构性改革,提升检察产品质量,为党分忧,为民增强实实在在的获得感、幸福感、安全感。

任职初的一段时间,张军用将近3个多月的时间与每个厅室座谈,分别到湖北、山东、云南、黑龙江、深圳等地调研,听取基层检察官的呼声,听取人大代表的意见,听取每个厅室对改革的建议,党组成员不断地碰撞、统一认识和思想,寻找深化检察改革“良方”。

“在监督中办案,在办案中监督”,“离开办案,法律监督就是无源之水、无本之木、空中楼阁”,“通过办案才能为人民群众提供更优质的法治产品、检察产品,才能让人民群众在每一个案件中感受到公平正义”等等新理念不断地刷新社会各界对传统检察观念的认知,改革理念如同春风扑面,让人清心爽目。“重塑”理念,可以说是最高检党组为新时代新检察的重塑性改革下的“第一剂猛药”、开的“第一道药方”。

“理念一新天地宽”。也就是这个时间段,新一届最高检党组清醒地认识到,长期以来以反贪工作为重心形成的“三大不平衡”已经成为检察工作发展的掣肘,必须解决好,才能与党和国家解决新时代经济社会发展不平衡不充分的要求高度一致、完全吻合;必须从根本上改变刑事检察一头沉、非刑事检察发育不健全、内部职责不清、衔接不顺畅的格局,统筹设计、理顺职能,综合运用多种检察手段,破解社会难题。

明者因时而变,知者随事而制。

一系列调研之后,2018年7月在深圳举行的大检察官研讨班上,最高检党组鲜明强调,“转隶就是转机”。转机是什么?就是找到检察事业新发展的“另一扇门”,切实变压力为动力,更加注重补齐短板弱项,推动检察工作的平衡协调充分发展,特别是要把检察机关的职能、主业更实地放到办案上来,要更有意识地将重心向民事、行政、公益诉讼等方面倾斜,这样才能行稳致远。由此,“重新组建专业化刑事办案机构,全面推进‘捕诉一体’,设立专门的民事、行政和公益诉讼检察机构或办案组”的改革方案呼之欲出。

须教自我胸中出,切忌随人脚后行。

说到最高检“这场里程碑式的重塑性变革”,关于“捕诉一体”这个话题曾经引起的争论是无论如何也绕不过去的。

据悉,“捕诉一体”这项制度在萌芽时就出现了不同声音,早于最高检新任检察长上任前就已经进行“捕诉一体”试点改革的吉林省检察院曾饱受诟病,“挺分”“挺合”“观望”三种观点几乎同时并存。争议不仅存在于理论界和实务界,即便在检察院内部也曾有过分歧,再往深里说,据内部人士透露,最高检党组成员最开始意见也并不统一,可贵的是,最高检党组知难而上,多方调研,最终统一认识。

什么是“捕诉一体”?最高检副检察长陈国庆解释,就是对同一刑事案件,由同一检察官办理,全程负责审查逮捕、侦查监督、审查起诉、诉讼监督等检察环节的各项工作,真正做到“谁办案、谁负责”、

“谁决定、谁负责”。为什么要“捕诉一体”?童建明用一句话概括,就是在案多人少的情况下,提高案件诉讼效率,降低司法成本,通过挖掘内生动力,使办案机制更加科学合理,办案质量效果更好。

这么一项内部改革,为何会引来如此高的关注度?据了解,分歧的理由也不尽相同,学界普遍担忧的是“捕诉一体”会弱化内部监督制约;而在检察院内部,侦监部门从未出过庭,怕应对不了,本领恐慌,也不愿意“捕诉一体”,一时间,关于“捕诉一体”的争论显得颇为热闹。

持反对意见认为,检察机关通过审查批捕和审查起诉,有两次对侦查活动进行法律监督的机会,而一旦实行“捕诉一体”,这势必大大削弱检察机关对侦查活动的监督力度;最大的风险是一个人决定“捕”和“诉”,必然一“诉”到底,将不利于保障人权。

持赞成观点认为,捕诉分开,各管一段,内生对案件负责任的动因可能不足,导致效率低、专业性不强。如果“捕诉一体”,因为将来还要诉,在捕的时候会按照逮捕标准来衡量,更会按照将来起诉庭审标准给侦查部门提要求,必然切实强化侦查监督。

一位老检察官对记者说,“捕诉一体”最大的价值并不仅仅在于效率,反倒是更在于质量。负责批捕的检察官,也是直接出庭的检察官,他在批捕时就能根据起诉、审判的标准提出指导意见,引导侦查人员及时、有效地做好证据收集工作,更能确保案件质量。

“捕诉一体”是否会弱化内部监督?一位年轻的检察官在接受记者采访时说道,“刀削不了自己的把儿”,很多检察院大多是同一个领导同时负责批捕和起诉,内部的制衡一直相对很弱,最大的制衡反而是外部的,包括法院审判、公安、律师和当事人。

记者采访了多位检察官,他们一致指出,我国的逮捕不同于外国,它是以长时间的拘留为前置程序的,且本身条件要求很高,由起诉检察官来负责批捕只会把关更严,并不会导致冤及无辜,更不会导致批捕率上升。实践已证明这一点。

据苏州工业园区检察院提供的数据显示,实施“捕诉一体”后,这家检察院审前羁押率从2013年的50.5%降至2017年的27.3%;逮捕率从2004年的95.9%降低至2017年的60.5%。

谁敢欺负我的人

“这样的改革,也有利于与公安机关和人民法院内设机构的对接,形成公检法三家内设机构逻辑的一致性,更利于在诉讼活动中的实时对接”,清华大学张建伟教授如是评价。

中国人民大学陈卫东教授永远不会忘记那次与最高检新任检察长的会面。那是2018年春天第十九届全国检察理论年会的前夜,首席大检察官、几位地方检察长、陈卫东等人进行了长达三个多小时的“促膝谈心”,如果可以用“论战”这个词语形容的话,这场“交锋”从晚八点持续到午夜,基本是“持合”与“持分”观点最直接的一次面对面的碰撞。这次面对面的副产品,坊间流传的“某学者坚决反对‘捕诉一体’的检察改革”也不属实,真实的版本是陈卫东被检察长的真诚和坚定打动,不反对试点。

按照以往,这本是只可意会不可言传的事,没想到第二天的会议上,张军在讲话的同时,自己主动提及与公安部某领导的一次对话,在那次对话中他明确感受到公安机关对检察院侦监工作的更高期盼;他还开诚布公地提到已经听闻有学者对可能要进行的“捕诉一体”表示担忧,这是好事,说明学界关心检察改革,试点检察院应该邀请学者们去观摩,不能苛求学者为检察改革站队,但一定要让学者以及社会更多的人去理解。他说,实践之树常青,离开实践的理论永远是灰色的,“一体”还是“分开”,不能仅从理论层面论证,必须立足实践、立足办案来思考。

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