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【期刊名称】 《河南财经政法大学学报》
港澳特区功能界别选举制度比较研究
【英文标题】 A Comparative Study on Election System of Functional Constituencies in Hong Kong and Macao SAR
【作者】 汪江连
【作者单位】 中国计量大学法学院{副教授、硕士生导师、法学博士}
【分类】 特别行政区基本法
【中文关键词】 港澳特区;功能界别选举;职业代表制;法团主义
【英文关键词】 Hong Kong and Macao SAR; functional constituency election; professional representation system; corporatism
【文章编码】 2095-3275(2019)06-0014-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 14
【摘要】

港澳特别行政区制度在港澳地区实践已经二十多年,作为具有独特民主价值和整合作用的功能界别选举制度,在港澳地区的政制发展中起到了不可替代的作用。港澳特区的立法会功能界别间接选举的议席和通过功能界别选举产生的行政长官选举委员会,来保障港澳特区的一国两制、高度自治。这一选举模式具有保守主义的政治特质,践行共识民主、保障多元均衡参与。功能界别选举制度未来的改革方向是逐步弱化其法团间接民主性,在功能界别内部选举中,引入直选或普选的机制,进一步提升功能代表制的选民基础和民众认受性,并最终改善港澳特区的政制现代化进程,实现港澳地区的繁荣稳定。

【英文摘要】

The system of Hong Kong and Macao Special Administrative Region has been practiced in Hong Kong and Macao for more than 20 years. As a functional constituency election system with unique democratic value and integration function, it has played an irreplaceable role in the development of political system in Hong Kong and Macao. The seats in the Legislative Council of the Hong Kong and Maco SAR indirectly elected and the Chief Executive Election Committee directly elected by the functional constituencies guarantee the “one country, two systems” and a high degree of autonomy of Hong Kong and Macao SAR. This election model with political characteristics of conservatism, practices Consensus Democracy and guarantees pluralistic and balanced participation. The future reform direction of functional constituency election system is to gradually weaken the indirect democracy of its corporations. In the internal elections of functional constituencies, the mechanism of direct or universal suffrage should be introduced to further enhance the voter base and public acceptability of functional representation system, and ultimately improve the process of political modernization of Hong Kong and Macao Special Administrative Region, so as to achieve prosperity and stability in Hong Kong and Macao.

【全文】法宝引证码CLI.A.1283514    
  
  

港澳地区在回归时,其选举模式都引入了功能界别的选举方式,这种选举模式在港澳特区立法会的议员选举和行政长官的选举委员会产生上皆发挥了重要作用,促使港澳特区的选举制度既有地域直选代表制,也有团体间选代表制,具有混合代表制的特点[1]。今年,适逢香港回归二十二周年、澳门回归二十周年,对港澳特区的功能界别选举模式及其价值功能、规范基础、实践效果和未来发展等做总结与比较研究实为港澳研究的重大课题,这一比较与总结,对未来港澳特区的政制发展,尤其是行政长官和立法会的选举机制的革新与完善,具有很高的理论意义和实践价值。

一、港澳特区功能界别选举制度的确立

功能界别选举,有时也称为功能组别选举,它是职业代表制的一种类型,是指以社会功能分界产生政府或代议机关的选举方式,其政治哲学基础是法团主义[2]。狭义的功能界别选举主要是职业代表制模式,广义的还包括了行业、产业、社团、专业和“身份”等代表的多种类型的功能团体之功能选举模式,它与地域直接选举(地域/区域代表制)不同,属于团体利益分化的间接选举。

简言之,这种选举方式是将选民按照社会功能分界别并配置一定的代表名额,各界别通过内部的选举、协商或推举等方式产生界别代表,进而组成代议机构或政府首长选举委员会、间接选举政府首长的选举方式。这一选举模式实现的不是“个之人”的个体平等代表方式,而是“群之人”的团体平等代表权,其具有共识民主、均衡参与和复合平等的价值,与“一人一票”的直选代表制共同构成了混合代表机制,有利于多元参与民主的政治发展[3]。

(一)香港特区功能界别选举制度的确立

1984年,《中英联合声明》签署之后,港英当局公布了《代议制白皮书:代议政制在香港的进一步发展》,在非官守议员的选举中引入了功能界别的选举方式,并逐步扩大通过这种方式产生立法局议员[4]。在起草《香港特别行政区基本法》(以下简称《香港基本法》)时港英当局向起草委员会推荐这种选举模式,最终被《香港基本法》接纳。引入该制度,其动因是考虑到香港是一个经济大都会,基于“一国两制”的构想,要保持香港的资本主义制度有效运行,需要实现各界对政治的均衡参与,尤其是经过了一百多年形成的财经界与专业界团体要通过利益代表的方式将其诉求引入代议民主政制之中[5]。

功能界别选举制度在《香港基本法》正文中主要体现在第四十三条、第四十五条和第六十八条,具体的规则呈现在附件一和附件二之中。具体表现为:第一,除了第一届临时立法会外,从第二届开始立法会的议员由直选议员和间选议员组成,其中,间选议员占一半,通过功能界别团体的方式组成,共分四大界别、28个具体界别按代表配额各自产生议员。第二,除了第一届行政长官由推举委员会产生外,第二届开始的各界行政长官都由一个具体广泛代表性的功能界别选举委员会投票选举产生。选举委员会的组成也是按照功能界别的方式,分四大界别、28个具体界别。第三,根据《香港基本法》及其附件的规定,无论是立法会还是行政长官的选举,将逐步扩大直接选举的议员或委员比例,并最终实现立法和行政长官(候选人通过由功能界别组成的提名委员会提名)的双普选[6]。

(二)澳门特区功能界别选举制度的确立都拉黑名单了,还接个P

总体而言,澳门回归谈判较之于香港回归谈判顺利一些,但也并非没有波折,葡萄牙当局借鉴了中英谈判的经验和条件,尽量争取到了与香港回归几近相似的“条件”[7]。澳门是社团政治比较发达的地区,故而,它的立法机关、咨询机关,包括回归后的立法会组成方式、行政长官选举方式,皆融入了社团政治的力量,其政制设计也回应了这一客观现实[8]。从某种意义上,澳门的选举政制带有明显的功能界别即“团体代表制”的特质。根据《澳门组织章程》的规定,回归前的澳门立法会议员,有一部分是通过法律承认的行政公益法人和行政社团选出的,澳门长期是“华洋共处但分治”的局面,华人缺乏直选的经验,对直接选举并不热衷。从1976—1999年,澳门的立法会经过了六次选举,其中,间接选举是各利益界别产生代表进入立法会,这种选举带有鲜明的“小圈子”共识政治的社团性,其间接选举的界别划分上体现了执政当局的政治目的,带有非民主的特征[9]。

根据1987年的《中葡联合声明》,在借鉴澳葡当局政制及管治经验的基础上,1993年通过的《澳门特别行政区基本法》(以下简称《澳门基本法》)就立法会的选举和行政长官的选举设定了明确的规定,主要集中在该法的第四十六至四十八条和第六十八条,以及附件一、附件二之中。具体表现为:第一,行政长官由四大界别共300人的选举委员会选举产生,各界别的划分、何种组织可以产生委员及其名额根据澳门制定的选举法规定产生。第二,除了既定的界别外,另外三大界别为:工商、金融界,文化、教育、专业等界,劳工、社会服务、宗教等界,这几大界别也构成了立法会功能界别划定的基础。第三,澳门回归后,首届行政长官和立法会采取过渡的安排,即行政长官由200人的推举委员会推选产生,立法会则由回归前的立法会经过“直通车”机制产生,《澳门基本法》及其附件一、附件二的规定适用于第二届行政长官和立法会的产生[10]。

(三)港澳特区功能界别选举制度确立的比较

通过签订联合声明的方式,我国对港澳回归的政策进行承诺,再通过制定港澳基本法将其法定化,纵观港澳回归在功能界别选举制度上的设计来看,它们的共同点多于不同点,主要的共同点包括:第一,都尊重了回归前的政制发展实际情况,尊重了作为商业城市的精英与专业政治政团重视协商民主的特点。香港在1979年开始搞代议制改革,但发挥主要作用的依然是各种利益团体;澳门本来就是一个社团政治的城市,民众经由这些群团来表达自己的利益诉求,属于典型的法团政治。第二,无论是行政长官的选举委员会还是立法会的功能选举的议员,“四大功能界别”的划分具有高度的相似性甚至趋同性,都包括了工商、金融、专业界(只不过澳门将其详细表述为:文化、教育、专业等界),劳工、社会服务、宗教等界以及立法会议员、区域性组织代表(澳门是市政机构成员代表)、港澳地区全国人大代表和政协委员代表。第三,立法会和行政长官产生的程序和机制也很相似,任期也相同。第四,都在基本法上设置了过渡性的制度安排[11]。.第五,港澳特区的功能界别选举皆设计了循序渐进的扩大民主的制度安排,且都重在保障行政主导制的政制体制之运行[12]。

当然,港澳地区关于功能界别选举制度的基本法设计也有一定的差别,比如,首先是功能界别选举的议员人数、选民的基础是不同的,行政长官选举委员会的组成人数也是不同的,根本原因是两地选民基础不同,香港有700多万人,澳门只有60多万人,立法会议员和选委会委员当然要有所区分。此外,最核心的不同在于,香港地区的行政长官和立法会有“渐进性普选”的规定,澳门则没有此一制度设计,如此规定有两个原因:第一,香港的民主化程度远高于澳门,其社团具有政团色彩;澳门的社团则缺乏政治意识,未来发展的趋势也很难政党化。第二,澳门是单一产业的小城镇,选民的政治、经济和社会利益纠葛不太大,所以是否引入直选,不太会影响澳门的政制发展和经济社会发展。第三,立法会间接选举议员与行政长官选举委员会,功能界别内部选举中,香港有自然人票(个人票),而澳门只有法人票[13]。

二、港澳特区功能界别选举制度的实践形态

(一)香港特区功能界别选举制度的实践形态

香港特区回归本来设计了“直通车”机制,因彭定康“政改搅局”导致其停开。中央为此调整了立法会产生办法,决定设立临时立法会作为一种过渡性安排。临时立法会由首届政府推选委员会通过推选产生,议员60人,任期为1年[14]。当然,我们注意到,无论是“筹委会”还是“推委会”,其组成都带有明显的功能代表性,照顾了各个阶层与界别的利益。除了第一届立法会任期为两年,其他各届皆为四年。从2007.年以后,根据《香港基本法》附件二的规定,可以对立法会的产生办法和表决程序进行修订,主要的修订是两个方面,增加功能界别议员(从第五届开始,增至35席),设立了超级区议员界别(2012年的第五届)5席[15],大大扩大了功能界别选民的基础,这一机制延续到2017年的第六届立法会。香港立法会功能界别的投票方式较为复杂,主要有两种方式,按选择次序淘汰制和得票最多者当选制[16]。从2007年开始,关于立法会功能界别选举方式的存废和改革方案,理论和实务界有很多讨论,也有过尝试,比如“两院制”方案,普选后功能界别直选化方案,等等[17]。

关于行政长官选举问题,除了第一届行政长官是推举委员会推举的,其他的各界都是由一个经过选举的具有广泛代表性的选举委员会(简称“选委会”)选举产生的,而选委会的产生方式采取的是功能界别选举的方式。以第五届行政长官选举委员会为例,因普选行政长官政改方案未获得立法会通过,故而继续延续上届的人数及其产生方式,即1200个委员,来自于四大界别、28个界别分组,除了宗教界由机构直接提名产生外,其他的分组界别委员通过界别内具有选举资格的选民投票选举产生[18]。香港的功能界别选举方式可以有效地补

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【注释】                                                                                                     
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