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【期刊名称】 《河南财经政法大学学报》
澳门特区法院对行政行为的审查方式与标准研究
【副标题】 与香港司法复核程序的比较
【英文标题】 A Comparative Study of the Administrative Judicial Review in Courts of Hong Kong and Macao SAR
【作者】 陈雪珍
【作者单位】 中山大学粤港澳发展研究院{副研究员、博士后,法学博士}
【分类】 特别行政区基本法
【中文关键词】 行政诉讼;司法复核;行政主导;比例原则
【英文关键词】 administrative proceeding; judicial review; executive-led system; proportionality principle
【文章编码】 2095-3275(2019)06-0020-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 20
【摘要】

港澳特别行政区成立后,在原有法律体制的基础上,发展出各具特色的行政诉讼制度。两个特区在司法组织与法律渊源、具体诉讼程序与方式等方面都有极大差别。实践中,香港法院通过司法复核申请条件、审查范围和审查标准的调整,实现了司法权对行政权的强制约功能,与之相较,澳门特区虽然在法律规定上既确定了广泛的起诉主体,又明确了对规范的审查程序,但总体呈现一种谨慎谦抑的司法哲学。

【英文摘要】

After the establishment of Hong Kong and Macao SAR, the administrative litigation system with its own characteristics has been developed on the basis of the original legal system. There are great differences between the two special zones in the judicial organization, legal source, the specific procedure etc. In practice, that Hong Kong courts, through judicial review of the application conditions, the scope of the review and the adjustment of the examination standard, has realized the strong judicial restriction to the executive power. Compared with Hong Kong, although the range of plaintiffs is very broad, and the procedure for the review of the administrative regulations is clearly defined by the laws in Macao, the courts in Macao present a judicial philosophy of modesty.

【全文】法宝引证码CLI.A.1283516    
  
  

法治原则要求政府必须依法行使权力。由法院审查行政行为的合法性,既是保障公民个人权利和利益免遭公权力侵害的重要救济途径,又是司法制约行政的核心机制。港澳基本法均规定,特别行政区居民有权对行政部门和行政人员的行为向法院提起诉讼[1]。由于历史原因,香港沿袭英国普通法传统,而澳门行政诉讼制度因源于葡萄牙而深受法国行政法理论影响,具有明显大陆法系特征。港澳特区行政诉讼制度的巨大差异,既是历史传统下两种诉讼制度的各自承继,也是回归后特别行政区内部公权力互动关系的不同演绎,深刻体现了港澳特区司法对于行政的不同立场与价值取向。通过对两地法院审查方式与标准的比较分析,可以对比两者之间的制度优势,同时为司法与行政的良性互动关系提供一定的借鉴。

一、司法组织与法律渊源的区别

港澳特区行政诉讼制度的区别首先体现在诉讼体制和法律渊源上。澳门法院的架构为第一审法院、中级法院和终审法院组成的三级建制。初级法院和行政法院共同组成澳门的第一审法院。初级法院为普通管辖权法院,而行政法院专门处理行政、税务及海关方面的司法争讼。在法律渊源方面,澳门制定了统一的《行政诉讼法典》,专门规定行政诉讼的种类、管辖法院、庭审及执行程序等事项,此外,还有《行政程序法典》《司法组织纲要法》等系列与行政诉讼相关的法律,共同构成相对完备的行政诉讼法律体系。

而香港没有专门的行政法院,行政司法救济由普通法院管辖。香港特区针对行政机关行为的司法救济途径主要有三种:第一种是通过提起一般民事诉讼的方式得到救济,《官方法律程序条例》(第300章)第四条规定了官方的侵权法律责任,官方假若为一名成年而具有完全行为能力的私人时,就其侵权行为承担侵权法律责任,公民可以依照一般民事诉讼程序提起诉讼,大致类似于内地行政机关实施的民事行为,公民以提起民事诉讼的方式解决纠纷;第二种是通过制定法上的上诉制度寻求救济,当事人依照某些制定法上的规定,向特定法院提出上诉,例如根据《差饷条例》(第116章)第三十三条,任何人如因署长拒绝退还差饷而感到受屈,可就该项拒绝向区域法院上诉,这种救济方式必须以制定法的规定为前提,范围非常有限;第三种是最常见的方式,即通过司法复核程序予以救济,公民通过特定的程序请求高等法院对行政机关的越权行为或不作为进行司法审查。因此,行政诉讼的功能在香港主要由民事诉讼中的司法复核程序承担。“司法复核是高等法院原讼法庭对下级法院、审裁处和其他行使准司法功能或公共职能的机构和个人的决定和程序行使其监督管辖权的程序。”[2]香港没有统一的行政诉讼法典,有关司法复核的基本原则和具体制度主要由判例法发展而来,在制定法方面也有一些零星规定,主要集中在高等法院的程序规则中,包括《高等法院条例》(第4章)第21K条以及《高等法院规则》第53号命令等。

二、诉讼程序的差异

在诉讼程序方面,港澳特区各具不同法系下的一些特点,如调查取证的主体,香港由当事人取证,而澳门除了诉讼双方就有争议的事实举证之外,法官也可依职权进行适当取证;又如检察院在行政诉讼中的角色与功能,澳门实行检察参与原则,检察院不仅自己可以为了保护公共利益提起诉讼和上诉,而且在非由其提起的诉讼中还可通过“初端检阅”(在答辩后)和“最后检阅”(在陈述词后)等方式参与诉讼,出具建议书以供法官参考[3]。而香港律政司属于特区政府三司之一,主要负责刑事检控及向政府提供法律帮助,并不参与司法复核程序。除此之外,港澳特区法院对行政行为的审查方式和程序还存在一些明显差异。

(一)诉讼类型

香港对法院对行政机关行为的审查统称为司法复核,并没有明确区分不同的诉讼类型。澳门《行政诉讼法典》对行政诉讼类型进行细致划分,并在具体程序适用上有所区别。包括:司法上诉[4]、对规范提出之争议、选举上之司法争讼、行政之诉、涉及行政违法处罚之司法上诉、行政机关职权和法院间管辖权冲突之诉、执行之诉、对司法判决之上诉。

司法上诉是澳门行政诉讼制度的核心,上诉人如果认为被诉行政行为不合法,则可通过司法上诉程序请求法院撤销被诉行为或宣告其不存在或无效,也可一并请求法院命令被诉实体依法作出应作之行为和进行损害赔偿。其他类型的诉讼程序则在司法上诉程序的基础上进行一定的变通适用。

(二)管辖法院

在香港,申请人申请司法复核只能向高等法院原讼法庭提出,不论被申请人的身份与案件所涉利益的大小。而澳门行政诉讼的初审法院主要是行政法院,但根据诉讼类型和被告身份确定不同的管辖法院,如“对规范提出之争议”由中级法院一审,终审法院二审;根据《司法组织纲要法》,行政法院管辖范围包括局长以及行政当局中级别不高于局长的其他机关(第三十条);中级法院作为第一审法院,审理针对廉政专员、审计长、警察总局局长及海关关长、行政会委员及立法会议员履行职务行为提起的诉讼(第三十六条);终审法院作为第一审法院审理针对行政长官、立法会主席及司长履行职务行为提起的诉讼(第四十四条)。

(三)申请与许可

无论是在香港,还是在澳门,提起行政诉讼均须经过法院的许可或受理程序。在香港,申请人提起司法复核必须先向高等法院原讼法庭申请许可,司法复核申请获许可后,申请人必须以原诉传票方式正式提出司法复核。而在澳门,当事人提交起诉状之后须经过法官的“初端批示”程序,法官对起诉状的形式要件、当事人诉讼能力、标的的可诉性等作出批示,如果起诉状被驳回,上诉人可在一定期限内递交新的起诉状;如果起诉状在形式上是可以补正的,上诉人可在指定期限内作出补正。

(四)上诉及审级

上诉人向香港高等法院上诉法庭和终审法院上诉须申请上诉许可。总体而言,香港实行三审终审制,但并非所有案件均可上诉至终审法院,是否受理上诉由终审法院视其所涉问题的性质酌情决定。在澳门,上诉由败诉方或检察院在原审法院中提起,原审法官决定是否接纳有关上诉,如不接纳,上诉人可向有权审理该上诉的法院院长提出异议。澳门行政诉讼原则上二审终审,对终审法院及中级法院作为第二审级所作之合议庭裁判不得提起平常上诉[5]。如果案件初审在终审法院,则终审法院的决定为终局裁判。

三、特区法院对行政行为的审查程度分析

(一)诉讼门槛的设置

值得注意的是,无论是香港特区,还是澳门特区,均对申请人提起诉讼设置了一定的条件。行政诉讼是保障公民基本权利、防止公权力滥用的重要方式。显然,起诉主体范围越窄,起诉门槛越高,条件越严格,公民挑战政府决定的难度就越高。从对行政权力的司法控制和有效监督来看,公民提起诉讼的门槛当然越低越好,但是,随着社会日趋复杂,福利政府承担的职能越来越多,以及公民权利意识的日渐增强,法院行政诉讼案件数量也面临急剧增加的问题。同时,过多的诉讼容易使政府陷于诉累之中而影响行政效率,拖延社会经济政策或者重大民生工程项目的实施[6],甚至因司法对行政的过度制约而影响“行政主导”的政治体制。因此,必须在社会利益和个人权利之间进行适当的平衡,为行政诉讼程序的启动设置一定的条件。

首先是原告资格问题。在香港,司法复核申请人必须与申请所关乎的事宜“有充分利害关系”,否则该申请将不被许可。至于何

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果然是京城土著

【注释】                                                                                                     
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