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【期刊名称】 《山东警察学院学报》
行政案件跨区域管辖改革的突破与完善
【副标题】 以《行政诉讼法》第18条第2款为重心【作者】 李会勋
【作者单位】 山东科技大学文法学院【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政案件;跨区域管辖;行政审判改革;地方实证
【文章编码】 1673-1565(2018)06-0019-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 19
【摘要】

行政审判体制虽建基于民事审判之上,但其本质构造和诉讼目的等多个方面都与民事诉讼存在着本质区别。行政诉讼制度实施30多年来,从早期模仿参照开始向自我独立反省跨越。当前跨区域管辖改革仍存在体制机制不畅、实质性化解争议难度加大和当事人诉讼成本增加等突出问题。在理论界和实务界对设立跨区划法院和建立行政法院的强烈呼声下,未来跨区域管辖改革应当充分整合现有管辖资源,吸收地方有关管辖的文本表达和实证经验,坚持以专业性管辖为主,兼顾地域性管辖;以现有管辖规定为主,兼顾当事人选择管辖;以现有试点管辖为主,兼顾审判质效;以指导性案例为主,兼顾裁判尺度统一等原则。还应当藉2014年修订的《行政诉讼法》新增第18条第2款规定的管辖改革为突破口,通过中央与最高司法机关在顶层设计上的互动,地方审判机关与地方党政机关在独立审判上的互动,行政审判业务部门与其他业务部门在审判质效上的互动,将现行体制和机制对行政审判纵深改革带来的负面影响降到最低限度。

【全文】法宝引证码CLI.A.1251969    
  
  行政诉讼较之于其他诉讼对司法独立的要求更高,因此不同法系、不同国家均根据地域传统和政治力量对比等客观实际构建适合自己的行政审判制度。“行政诉讼实质上是审被告,这是由行政诉讼的特质决定的。”{1}如果剥离行政诉讼制度的本质,单纯地比较行政和民事两类诉讼的管辖制度,以民事诉讼管辖的一般规定来认识行政诉讼管辖制度,无异于陷入方凿圆枘的逻辑中,毕竟在一个国家,“如果没有任何机制来评价行政机关的合法性和效力,就谈不上法治国家。”{2}在行政诉讼体制建立前,公民权利相对于国家权力仅停留在宪法层面,显得空洞虚幻。立法必须回应社会现实需求,我国改革开放和社会主义市场经济体制的确立客观上需要建构起一套市场主体与监管主体之间相匹配的权力制约和权利救济机制,20世纪80年代末,以民事诉讼制度为蓝本建立的“民告官”制度为当时时势所需。虽脱胎于民事诉讼,但行政诉讼在学习和借鉴中也保留了自身的本质和特色,比如不适用调解制度,合法性审查为主、合理性审查为例外原则,行政机关证明其行为合法原则。依据主体间性理论,“主体间性更多考虑主体间的交互关系,即一个主体怎样与完整的作为主体运作的另一个主体互相作用”{3},管辖制度看似行政审判体制的一个子系统,但实际上却关乎着行政审判质效和行政审判体制改革的成败。在现有体制和机制难以突破的情况下,以管辖为突破口推动行政审判改革,是过去和将来、法律修改和司法实践中一个无奈但不失为有效的选择。
  一、行政案件跨区域管辖改革的文本:从顶层设计到司法制度创新
  促成2014年修订的《行政诉讼法》(以下统称新《行政诉讼法》)对跨区域管辖作出专门规定的,既有理论界和实务界对达成行政诉讼制度应有价值的思考,也顺应了当前执政党为加强和改进党的建设,全面推进依法治国,提升国家治理体系与治理能力现代化的时代需求。司法权在与行政权的角力中处于弱势地位是不争的事实。随着社会的发展,行政权已经延伸到社会的各个领域,“行政审判作为法治政府建设的监督和推动力量,大力推进行政审判体系和审判能力现代化必将影响法治政府进程。”{4}行政诉讼制度自实施以来,行政审判体制改革更多的是在不触及体制机制的前提下,通过创新管辖相关规定进行适当变更。[1]
  (一)中央层面的纲领性指引
  党的十八大对深化司法体制改革,坚持完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关独立公正行使审判权提出了要求。[2]十八届四中全会提出设立“跨行政区划的人民法院”、“完善行政诉讼体制和机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度。”依据十八大和十八届三中、四中全会的总体要求,2014年年底,中央全面深化改革领导小组通过了设立跨行政区划法院和检察院的试点方案,着手构建普通案件在行政区划法院审理,特殊案件在跨行政区划法院审理的格局。上述文件出台的目的是保障审判独立,确保司法公正。改革的深化和市场的开放必然要求规则的统一和各类要素的自由流动,特别是在诸如知识产权、金融和环境保护等重点领域,司法地方化或者司法行政化都给统一司法或者司法的规范化带来挑战,因此,当前推进的跨区划法院也是司法去碎片化、去非规范化的一种回归。{5}自十八大以来的司法体制改革重在打破地方保护,保障司法统一和中央政令畅通,改革的深意旨在推进国家治理体系与治理能力现代化,“但不可否认,改革本身为跨行政区划法院和跨区域管辖改革指明了具体方向。”{6}
  (二)最高审判机关层面的制度性创新
  抽象的文件或者精神需要细化的政策落地才能成为行动的指引。为贯彻落实中央决定和文件精神,2013年,最高人民法院下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》,明确提出了“打破常规行政区划、集中管辖部分一审行政案件”的理念,并要求各省自行确定一到两个中院、两到六个基层法院开展试点。2015年,最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》,明确将铁路法院改造为跨行政区划法院。[3]为保障司法改革蹄疾步稳,2014年修改《行政诉讼法》时要求建立行政法院的方案,立法者并没有采纳,但为未来改革预留了空间。{7}新《行政诉讼法》第14条将第一审行政案件赋予基层人民法院,对中级人民法院管辖的第一审行政案件,《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》作了专门解释。[4]上述规定在一定程度上明晰了行政案件在指定管辖中的具体操作办法,但其不足也很明显,比如仍然延续职权主义色彩,赋予中级法院在案件管辖中具有决定性的权力。与民事审判不同的是,行政审判有其固有的特质,在诉讼目的、诉讼价值观亦或是法律文化传统等方面与民事诉讼存在较大区别。民事诉讼在协议管辖中赋予了当事人选择管辖权,而行政诉讼则不然,除对限制人身自由的行政强制措施赋予原告管辖选择权外,《行政诉讼法》包括相关司法解释再无原告管辖选择权的规定。立法的模糊表述是实践中指定管辖比较混乱的成因。新《行政诉讼法》第23条规定,有管辖权的法院因特殊原因不能行使管辖权,可由上级法院指定管辖。究竟什么情况下才能被界定为“特殊原因”,司法解释也没有作出具体规定,导致实践中因理解偏差出现管辖难题。{8}
  理论界和实务界的共识是,“行政诉讼制度还不能实质性化解行政争议,距离立法目的和实践要求还有相当差距。”{9}新《行政诉讼法》第1条将解决行政争议作为立法目的。围绕解决行政争议,有学者提出行政诉讼的目的应该是实质性化解纠纷;围绕保护公民、法人和其他组织的合法权益,也曾有主观诉讼和客观诉讼的争论。{10}诉讼类型不同,导致法院审查重点的不同,在以保护权益为主的主观诉讼中,受案的范围可能更广,法院审查更多的是关注行政相对人的利益有没有受到侵犯,包括法庭中适用的证据规则等,较之于客观诉讼均有很大不同。{11}
  二、行政案件跨区域管辖改革的实证:地方实践模式的评析
  跨区域管辖改革是在遵循现有体制框架之下,为谋求夹缝生存的艰难探索。地方审判机关是艰难探索的主体,他们经过长期努力形成了比较成熟的地方模式。当前管辖改革模式主要包括广东的“提级管辖”、浙江的“异地管辖”、河南的“交叉管辖”和山东的“当事人选择管辖”等。[5]其实在党的十八大以前,围绕管辖改革,各地就进行了诸多有益的实践,这些实践与十八大之后存在较大的不同,即十八大以后更加注重“纲举目张”和“于法有据”。[6]
  (一)地方实践及其存在的问题
  一般管辖的“原告就被告”原则是民事诉讼确立的。为打破地域因素对案件公正审理可能造成的影响,最早探索实施案件集中管辖的并不只是行政案件,包括民商事案件和刑事案件都存在集中管辖,但民商事案件、刑事案件与行政案件的管辖大有不同,突出表现在前两类主要是针对案件类型进行集中管辖;{12}后者主要是针对地域进行集中管辖。行政集中管辖的要义是把原由不同法院管辖的案件交给特定法院管辖和审理,主要是通过级别错位和地域错位两种方式来实现。
  1.级别错位:提高审级集中管辖。《行政诉讼法》实施后,因地域管辖、级别管辖和指定管辖均是从法定管辖的角度来划分案件的受理权限,“基层人民法院审理绝大多数一审案件为地方干预司法提供了便利。”{13}2000年最高人民法院发布执行《行政诉讼法》的司法解释,对“被告是县级人民政府且基层人民法院不适宜审理”的案件用提高审级的方式来规避地方政府对行政案件的不当干预。从实证角度而言,通过提高一审案件的审判级别以实现高位司法权对低位行政权的“错位”,有利于确保案件的质量和公正,{14}毕竟行政诉讼提级管辖的价值在于“以高位司法权制约低位行政权。”{15}关于提级管辖,域内外均有规定,核心是为避免案件受到不当干预或者存在其他特殊因素不适用一般管辖,这里暗含的前提是同级司法权监督同级行政权乏力。但提高审级也产生了诸多问题,最突出的就是中级和高级人民法院受理案件数量激增,社会矛盾纠纷解决的层级上移,地级市和省会城市面临的诉访压力增加;另外,诸如以县级人民政府为被告的土地等确权类案件相较于执法类案件,因涉及民事权利和利益处分,其本身受案外干扰因素较少,是否也应该适用提级管辖仍然需要进一步论证。
  2.地域错位:跨区域的集中管辖和指定管辖。跨区域的集中管辖又分为完全集中管辖和相对集中管辖。完全集中管辖,是指将司法管辖区的案件集中交给某个或者某几个法院进行审理。这种管辖方式划分起来简单,在实务操作中不太可行。一方面,实践中造成有的法院因完全集中管辖承接了几个原有管辖区的案件,案件急剧增加但审判人员较少的矛盾比较突出;另一方面,非集中管辖法院只承担非诉行政案件和适用简易程序的案件审查工作,“导致非集中管辖法院行政审判庭出现审判功能闲置状态,有的甚至异化为民事审判部门。”[7]
  为了改变上述情形,自2002年前后,有的地方开始探索相对集中管辖,即根据案件数量和法院审判质效等情况,通过划片区或者设定案件类型等方式集中确定一部分基层法院审理绝大多数案件,小部分案件根据当事人的选择或者受案法院认为应当异地审理,仍然由非集中管辖法院管辖。在这种模式下,出现了对应交叉管辖和不对应交叉管辖即“结对式”和“推磨式”的轮流管辖等。{16}针对地方实践,2008年最高人民法院出台《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》予以规范。但相对集中管辖这种“毕其功于一役”的单线思维也没有逃脱上述完全集中管辖带来的负面影响,实践中也暴露出越来越多的问题,甚至难逃不了了之的宿命。
  指定管辖,是指以当事人的判定或者上一级人民法院的决定为法院获得案件管辖权的前提。指定管辖和提级管辖的有机结合可以为案件的公正审理提供契机,但二者也存在明显的紧张和冲突。比如,本应由上级法院审理的案件,上级法院认为下级法院审理较为合适而交由下级法院指定管辖审理,可能会造成原告非正常撤诉甚至弃诉。2008年《关于行政案件管辖若干问题的规定》是对原《行政诉讼法》第22条和第23条的细化规定,但第23条在新《行政诉讼法》中没有予以保留,毕竟应当由上级人民法院管辖审理的而不审理,违背通过提级管辖提高审判质量的目的。{17}前述所有内容都涉及到需要中级法院是否通过提级管辖或者指定管辖来解决,但可惜的是,实践中中级法院几乎均是通过指定管辖的方式来进行案件审理分流。
  “行政侵犯司法,特别是侵犯法官的独立,在任何时候都是一个问题。”{18}中级法院面对集中管辖和提级管辖造成的较大案件压力,不得不用指定管辖的方式让基层法院分担案件过多带来的压力,但指定管辖的过多适用,也将原告置于一种无所适从的境地,同时,基于“原告就被告”的一般管辖原则,通过指定管辖或者移送管辖并没有触及法院集中管辖的体制和机制,相反还增加了当事人诉累,与改革目的和原有的“两便原则”的旨意相去甚远。
  (二)地方实践的主要经验
  《行政诉讼法》借鉴《民事诉讼法》一般管辖即“原告就被告”原则,发现行政诉讼管辖实践中出现的问题远比民事诉讼管辖出现的问题多,且因地域管辖的规定,导致县一级法院审不了县级政府。为克服上述窘境,2000年最高人民法院出台了《关于执行<中
三年不开张,开张吃三年
  ······

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【注释】                                                                                                     
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