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【期刊名称】 《山东警察学院学报》
滥用科研经费刑法规制的经济分析
【作者】 王利宾【作者单位】 河南警察学院
【分类】 法律经济学【中文关键词】 滥用科研经费;非罪化;经济分析
【文章编码】 1673-1565(2018)06-0027-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 27
【摘要】

在科研合同真实有效的前提下,滥取、挪用科研经费的行为是科研人员规避制度过度干预的举措,因此,对科研合同缔结后滥取、使用科研经费的行为不应进行刑法评价。对严重滥用科研经费行为进行犯罪化的条件必须是以诈骗科研经费为目的签订虚假合同且不实质性履行。有效规制滥用科研经费行为的路径是强化主体自律和科研共同体监督,以平常人预设为基础全面进行制度建设。

【全文】法宝引证码CLI.A.1251965    
  一、滥用科研经费行为何以发生
  (一)制度缺乏效率是催生此类行为的重要原因
  首先,按照我国当下的科研经费管理体制,科研人员的许多实际开支无法与预算项目相对应。为保证科研项目持续进行,科研人员需要借助挪用经费来完成后续工作。其次,激励机制不完善进一步助长了此类行为。2016年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》,对中央财政科研项目资金的运用和管理作了非常宽松的规定,且进一步明确和扩大了劳务费开支的范围,提高了间接费用的比重。但是,该意见尚属框架性方案,其适用范围也仅限于中央财政科研项目资金,虽然“两办”要求各地区参照该意见精神加快推进科研项目资金管理改革,但各地区的方案制定和落实尚有待观察。同时,该意见中提及的劳务费不包括项目主持人的劳务费支出,间接费用中虽含有对主持人的绩效奖励,却并未涵括现实中必要的特殊开支。现实问题是,当前制度仍未提供一个与科研人员实际劳动相匹配的激励机制,这是催生和助长科研经费滥用行为的重要原因。
  (二)信息不对称条件下相关主体的博弈
  科研经费滥用往往是缺乏有效监管的结果,而对科研项目监管不到位的一个重要原因是监管者和被监管者之间信息不对称。信息不对称条件下行为主体的博弈为滥取、滥用科研经费行为提供了可能性。正像乔元正教授指出的那样,科学研究毕竟超出了社会公众的一般视野,在怎么对待专业性学术问题方面,公众存在着知识和能力上的欠缺,其基本上无法对这些专业问题进行研判。由于公众难以判断学者的诚恳度和行为的公正性,就使得学术探讨更加封闭,学者们日益成为自己道德和自身能力的评判者{1}。实际上,由于科研的学术性、专业性极强,不但社会公众对科研支出的具体数额难以认知,即便业内专家也无法对科研费用提供较为精确的判断。这就意味着,从某种意义上讲,科研项目的主持人是自己行为的裁判者,只有他自己能够对科研经费的运用提供合理的解释。由于当事人之间信息不对称,作为专业人士的科研项目主持者能够提供充分理由来证明经费开支的正当性;而作为科研经费提供者的项目委托方却难以对科研项目主持者的费用开支进行有效监管。很明显,在当事人信息不对等的情况下,博弈的天平必然会向优势方倾斜。
  (三)“劣币驱逐良币”机制的影响
  在招标项目中,比较突出的情况是在项目论证、研究基础等条件较为接近的情况下,科研经费预算较低的一方很容易中标。这确实可以降低滥用科研经费的可能性,因为在较低预算情况下,项目申报人没有足够的动力挪用科研经费。但是,以较低经费中标的一方可能借助权力寻租进行学术腐败,因为经费预算具有伸缩性,以较低预算中标一方的经费预算仍有可能存在较大水分,这其中潜存着通过挪用科研经费来事后贿赂招标方从而获得立项的可能。也就是说,中标方以先期垫资的方式通过不正当方式获取了科研经费,从而在项目招标过程中出现了“劣币驱逐良币”的现象。在这一现象中,挪用科研经费发挥了关键作用。
  二、滥用科研经费行为的定性
  (一)刑法原则上对滥用科研经费行为不予评价
  1.前刑法制度对滥用科研经费行为能够有效规制。在前刑法制度能够对滥用科研经费行为予以有效规制的情况下,径直适用刑法进行调整绝非明智之举,因为刑法具有很强的外部性,其在对犯罪行为进行规制的同时,必然对社会产生影响。这就给我们考察刑法适用提供了一个非常深刻的审视视角。第一,对滥用科研经费行为进行犯罪化不足以规制此类行为。从我国现实情况看,擅自挪用科研经费行为之所以屡禁不止,主要原因是国家对科研经费管制过死,科研人员几乎没有自由支配的空间。为继续项目研究,科研人员有压力也有动力挪用科研经费。所以,制度管制不放松、不改革,就无法从根本上铲除科研经费滥用的土壤。单靠刑法威慑也未必能收到好的效果。第二,对滥用科研经费行为刑罚以待,也未必会产生正外部性。从刑法理论上讲,要对一种行为进行刑罚化,必须同时符合以下条件:(1)社会中的大多数人无法容忍这种行为,认为这种行为给社会造成了显著且严重的威胁和侵害;(2)对这种行为进行刑罚处遇能够实现一般预防和特殊预防的目的;(3)对这种行为的犯罪化和刑罚化不会对社会的积极行为产生消极影响和禁止;(4)对这种行为科以刑罚可以通过量化的、公平的方式执行;(5)用刑罚对这种行为进行惩治不会加重程序运行的成本;(6)刑罚适用必须具有补充性、最后性。{2}制度的一项重要功能是对类似行为提供正确指引,并确保这些制度实施能够收到好的社会效果。当下,从总体而言,科研人员滥用、挪用科研经费行为基本上是受制度所迫而不得已为之的举措。如果制度能够确保科研人员的智力付出获得足够补偿,此类行为必然会大幅减少。而一旦对科研人员刑罚加身,必然不利于科研人员积极性的发挥,从而在客观上限制了其从事科研的动力和兴趣。毕竟,一旦进行犯罪化就意味着大量的科研人员可能会被纳入刑法调整的视野,这违背了刑法调整极少数人的极少数严重违法行为的天性。第三,借助刑法很难对滥用科研经费行为进行外部成本的内部化。其一,挪用科研经费行为多服务于科研目的,即便其有一般的违法行为,只要其能够完成项目预期目标,也就很难说这些行为会对科研产生恶劣的社会影响。其二,对滥用科研经费行为进行刑罚打击很可能将不存在的外部负面影响(外部成本)负载给科研人员,这种状况不但违背了罪责刑相适应原则,也严重打击了科研人员的工作信心。
  2.刑法介入的成本和收益不相称。“是否是从成本—收益比较的角度对法律进行分析,是区别法律的经济分析和其他如社会学、心理学分析的一个根本标志。”{3}对刑法进行谦抑适用已成为理论界和实务界的共识,而“刑法之所以要谦抑和慎重,在很大程度上就是因为相较于其他解决方式,刑法供给有限,需求也并不旺盛,在可能的范围内,无论是作为制度供给方的国家还是作为需求方的公民和社会,都希望找到一些成本更为低廉且更为有限的制度解决方案。”{4}从成本—收益的角度看,对滥用科研经费行为进行犯罪化并非是一种理想的选择。因为一旦进行刑法介入,无论从物质成本还是机会成本的角度看,国家司法资源的投入都会非常巨大,其收益却非常微小,甚至会产生负面影响。一是国家对滥用科研经费行为人的刑罚处罚并不能产生积极的示范作用以杜绝其他人采取类似行为,这意味着刑罚并未收到一般预防目的。二是能够纳入刑法评价的行为人极有可能是著名的专家学者,对其判处刑罚意味着隔绝了其从事科学研究的空间,这其实是人力资源的巨大浪费。三是国家科研制度总是随着社会发展处在不停变动中,其变动的总体方向是提升科研人员对科研资源自由支配的空间,从而激发他们干事创业的积极性。这就意味着刑法对滥取科研经费行为经常会作出不同的评价,也意味着刑法可能会在时间间隔不大的情况下对挪用科研经费行为做出大相径庭的判断和对待。刑法制度的急剧变化会遭到受刑人员的激烈批评,其会对自身产生同情,对国家产生愤懑,从而难以收特殊预防之效。
  另外,科研人员滥用科研经费不但不会像故意杀人、故意伤害等自然犯那样招致伦理道德的谴责,反而会受到社会的同情和怜悯。因为相关主体对国际科研制度都有比较和充分认知,在挪用科研经费行为不具有强烈负外部性而纯粹是规避不合理的科研制度的情况下,人们都会理解其行为取向。从理论角度看,刑法追求公正和效率的目标,假若偏要说滥用科研经费行为具有严重的社会危害性,那么在对公正和效率价值的危害上,此类行为危害的是效率而非公正。非常现实的问题是,滥用科研经费行为有时并未损及国家利益,反而有可能极大提高科研质量和水平,所以无法从效率的角度对其谴责。
  公共选择理论也为我们主张刑法的消极介入提供了论证根据。公共选择理论最早在经济理论中出现,后来很快扩展到对政治行为的分析中。公共选择理论认为,无论是市场还是政府都存在“失灵”的情况,所以市场并非完美无瑕,国家干预市场也并非解决所有问题的良方。过多的政府干预,很可能带来一系列非效率、灾难性的后果。{5}公共选择理论主张杜绝一切无效率的政府干预,而科研本质上是一种自由创造,政府对科研活动和科研经费管控过度、过死的体制,既不符合科学研究的精神,也压制了科研所迸发的创造性。所以,不但要改革科研经费行政立法,也要反思依靠刑法管控科研的思路。

北大法宝


  3.滥用科研经费行为缺乏犯罪化的条件。在滥用科研经费行为的刑法定性上,学界主要有两种认识:一种认识是尽可能不按犯罪处理。如刘科教授认为:“在未建立合理的劳务报酬和经费使用制度的情况下,对情节一般的套取科研经费行为直接追究刑事责任并非明智之举;在建立合理的劳务报酬和经费使用制度之后,对于以非法占有为目的套取科研经费的行为,才应依法追究刑事责任(即使不能按照贪污罪定罪处罚,也可以按照诈骗罪定罪处罚)。”{6}另一种见解主张应按刑法追究,但在罪名认定方面又各有不同。如卢建平教授主张分类考察:第一,虽然科研人员有套取科研经费的行为,但是如果其具有良好品行、在相关领域富有声望、贡献卓著,完成了科研项目且成果被鉴定为优秀成果,并且在司法机关刑事介入前退还了经费,没有造成国家损失,那么对其进行行政处罚即可,不必按贪污罪定罪处罚;第二,前述人员如果套取科研经费数额巨大,实际进行了具有较大价值的科学研究但项目没有完成,对此种情况可以按照贪污罪定罪但要减轻或免除处罚;第三,对于品行恶劣,套取科研经费数额特别巨大且恶意不完成科研项目的科研人员,如果其具有拒不退还科研经费的行为,那么,可以对其按照贪污罪定罪处罚。{7}孙国祥教授认为:“在当下的管理架构下,进入国有单位管理渠道的科研经费本质上应是公款,科研人员支取和核销科研经费的行为是科研经费管理活动中的重要环节,具有公务活动的性质,非法占有套取科研经费,可以为现行刑法中的贪污罪所评价。套取的科研经费的行为不应一律入罪,在仍用于科研项目的情况下,则可以阻却犯罪的成立。”{8}
  笔者认为,上述学者的见解都有一定道理,但又都存在问题。首先,刘科教授主张以“建立合理劳务报酬和经费使用制度”的时间节点为标志进行刑法学意义上的区分,但问题是这个节点如何界定,什么时候能够达到这个节点,极为模糊。当大家对这些问题都缺乏一致意见的情况下是否就意味着根本无法对这些行为犯罪化?另外,以政策的实现作为确定刑法本体问题的标准是否违背了罪刑法定的原则?其次,卢建平教授以行为人科研贡献为标准来代替行为本身进行罪名判断有违刑法的基本精神,也违背了刑法面前人人平等的原则。而且以“事后行为人是否退还套取科研经费”为标准决定行为人是否应当犯罪化明显本末倒置。毕竟,无论是行为人人身特征还是其罪前、罪后的行为表现,都是测评其人身危险性的参考

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}乔元正.教育与政治场域中大学、政府关系的冲突与融合[J].高校教育管理,2012,(4):43-47.

{2}赵秉志.外国刑法原理(大陆法系)[M].北京:中国人民大学出版社,2004.7.

{3}魏建.法经济学:效率对正义的替代及其批评[J].甘肃社会科学,2002,(1):71.

{4}王利宾.刑罚的经济分析[M].北京:法律出版社,2014.95.

{5}周林彬.法律经济学:中国的理论与实践[M].北京:北京大学出版社,2008.361.

{6}刘科.我国台湾地区套取科研经费行为的定罪争议及其启示[J].刑法论丛,2015,(4):57.

{7}卢建平.论科研腐败的惩治与预防[J].刑法论丛,2015,(4):11.

{8}孙国祥.套取并占有科研经费的刑法性质研究[J].政法论坛,2016,(2):145.

{9}谭启平,朱涛.论国家科技计划项目合同的私法属性及制度构建[J].现代法学,2013,(2):176.

{10}姜涛.科研人员的刑法定位:从宪法教义学视域的思考[J].中国法学,2017,(1):181.

{11}孙国祥.科研人员不当套取国家科研经费不应认定为贪污罪[J].法治研究,2014,(9):53.

{12}胡志斌.学术不端行为的法律规制研究[M].北京:中国法制出版社,2014.98.

{13}[美] W.布劳德,N.韦德.背叛真理的人们——科学界的弄虚作假[M].朱进宁,方玉珍,译.北京:科学出版社,1988.10.

{14}张娜.刑法规制科研不端行为之我见[J].西安电子科技大学学报(社会科学版),2014,(4):104.

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