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【期刊名称】 《山东警察学院学报》
扫黑除恶多方协作机制研究
【作者】 刘伟琦苏维
【作者单位】 贵州民族大学法学院贵州省玉屏侗族自治县人民检察院
【分类】 刑法学【中文关键词】 扫黑除恶;保护伞;多方协作机制
【文章编码】 1673-1565(2018)06-0081-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 81
【摘要】

建构扫黑除恶多方协作机制应当坚持一体化协作理念。其多方协作机制的模式选择,在全国层面,应当采取由中央政法委统一协调的模式;在地方层面,宜采取地方政法委为主导的多方协作模式和地方多部门横向联席会议为主体的协作模式。应当从实体运作机制和外部保障机制两方面设计扫黑除恶多方协作机制。实体运作机制包括预防机制和惩处机制,前者包含明确预防责任、研讨预防对策、开展预防宣传与监管等内容;后者包含涉黑涉恶案件线索排查机制、涉黑涉恶案件线索快速移送、反馈机制、“异地用警、异地办案”机制。可以从督促、问责、激励等方面构建外部保障机制。

【全文】法宝引证码CLI.A.1251963    
  为了整合多方力量开展黑恶势力违法犯罪的综合治理工作,2018年1月,中共中央、国务院印发了《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》(以下简称《通知》),要求“在各级党委领导下,发挥社会治安综合治理优势,推动各部门各司其职、齐抓共管,综合运用各种手段预防和解决黑恶势力违法犯罪突出问题”{1},这实际上提出了扫黑除恶多方协作的理念。由于扫黑除恶多方协作涉及到不同区域、众多部门,为了保障不同区域、众多部门形成合力,必须建构科学、合理的多方协作机制。本文就此展开探讨,以期为推动扫黑除恶多方协作实践提供参考。
  一、扫黑除恶多方协作机制的建构理念
  理念是行动的先导,如何构建某种机制以及该机制运行的效果如何往往由建构理念所决定。{2}因此,构建扫黑除恶多方协作机制的首要问题就是梳理其建构理念。关于如何开展扫黑除恶工作,《通知》指出,“要坚持党的领导,坚持人民主体地位、紧紧依靠群众;坚持综合治理、齐抓共管”,其实际上是主张扫黑除恶工作要坚持一体化协作的理念,即扫黑除恶斗争不能仅仅依靠公检法机关孤军奋战,而是要在各级党委的领导下,依靠群众,发动群众,通过各级政法委、纪检监察机关、党委组织宣传部门、公检法机关以及政府职能部门等单位齐抓共管,形成合力,对黑恶势力违法犯罪进行综合治理。据此,在构建扫黑除恶多方协作机制时,也应当坚持上述一体化协作的理念。事实上,一体化协作的理念符合治理黑恶势力的实际需求。
  首先,惩治黑恶势力首要的工作是发现黑恶势力违法犯罪线索,公检法机关需要人民群众以及各行业主管部门提供黑恶势力违法犯罪的线索。刑法理论与实践一般认为,黑社会性质组织犯罪的危害特征主要体现在“非法控制”{3},即“称霸一方,为非作恶,欺压、残害群众,在一定区域或者行业内,形成非法控制或者重大影响,从而严重破坏经济、社会生活秩序”{4};恶势力犯罪的危害特征是“在一定区域或者行业内多次实施违法犯罪活动,为非作恶,欺压百姓,扰乱经济、社会生活秩序,造成较为恶劣的社会影响”[1]。据此,黑恶势力对社会的危害有两个共同特征,一是其直接受害者是人民群众,二是其往往在一定区域或行业内实施犯罪。既然如此,人民群众作为黑恶势力违法犯罪的直接受害者,往往掌握着最直接、全面的犯罪线索;黑恶势力违法犯罪发生在一定行业,该行业的监管部门也往往知悉、掌握其犯罪线索。所以,扫黑除恶斗争的开展需要人民群众以及各个行业主管部门的参与,并积极主动向公检法机关提供黑恶势力违法犯罪的线索。
  其次,深挖黑恶势力背后的“保护伞”需要跨行政区域的多个部门协作。扫黑除恶斗争的实践表明,黑恶势力背后往往有“保护伞”,因此“深挖和打掉黑恶势力背后的‘保护伞’是惩治黑恶势力的关键,‘保护伞’挖不出,黑恶势力除不了”{5}。基于此,《通知》强调,纪检监察机关和政法各机关要“对每起涉黑涉恶违法犯罪案件及时深挖其背后的腐败问题”,“深挖黑恶势力‘保护伞’”。但是,能够充当“保护伞”者往往身居要职,在当地有错综复杂的关系网络。为了避免“保护伞”的干扰和阻挠,切断其种种社会关系的“保护链”,不仅需要上级党委的鼎力支持,也需要异地监察机关的严格监察、调查,还需要异地检察机关、审判机关负责提起公诉和审判。这也是司法实践中对重大职务犯罪进行异地侦查、审判的原因。{6}
  再次,黑恶势力犯罪和其他犯罪一样,具有地域转移和流动的常态性,这就造成“不同区域之间的治安往往相互影响和相互制约,存在联动关系”{7}。因此,不仅各个区域的公检法机关,而且各级党委、政府及其职能部门等单位都要应该克服保守、狭隘的地方观念,形成扫黑除恶一体化协作的共识,才能更加有效地治理黑恶势力。
  最后,有效惩治、预防黑恶势力违法犯罪需要社会各界共同参与。黑恶势力违法犯罪产生的原因复杂多样,司法机关的惩治重在事后惩戒,很难实现从源头上治理。对黑恶势力要实现源头治理,就需要对其进行社会综合治理,{8}而社会综合治理需要各级党委、政府及其职能部门、政法委、纪检监察机关、公检法机关等单位之间通力协作,亦需要其他社会各界的共同参与。
  二、扫黑除恶多方协作机制的模式选择与内容设计
  扫黑除恶多方协作涉及多区域、多部门,要保障一体化协作的理念落到实处,取得实效,其协作机制不仅需要选择高效务实的协作模式,而且需要设计清晰明确、具有可操作性的内容和步骤。
  (一)扫黑除恶多方协作机制的模式选择
  在防控犯罪的实践中,我国公安机关已经建立了常态化的区域警务合作机制。[2]该机制为我们确立扫黑除恶多方协作机制的模式提供了可资借鉴的经验。纵观我国区域警务合作机制的运作模式,其在全国层面采取的是由公安部办公厅指挥中心主导协调的模式,在地方采取的是以地方横向联席会议为主体的联合协商模式。{9}公安部办公厅指挥中心主导协调模式的优点是管理区域大,便于全国警力资源的协调;其不足是管理权限不大,制约了其调动整合警力资源的效力。地方横向联席会议为主体的联合协商模式一般在省、自治区、直辖市公安厅的主导下,由多个行政区域的公安机关之间通过联席会议的形式,开展定期交流学习,共同研究对策,互相借鉴经验,定期通报情况,并对构建信息共享平台以及专项行动等事项开展协作。其优点是方式灵活、沟通方便。此外,由于协商是针对彼此关心的重大问题,因而协作效率较高,协作效果也比较显著。
  在确立扫黑除恶多方协作机制模式时,应当借鉴我国区域警务合作的优点,克服其不足。据此,笔者认为,关于扫黑除恶多方协作机制的模式选择,在全国层面,应当采取由中央政法委统一协调的模式,即由中央政法委组织、协调全国各级纪检监察机关、党委组织宣传部门、公检法机关以及政府职能部门等单位(以下将上述各单位简称为“各部门”)开展扫黑除恶多方协作。其原因是:首先,中央政法委负责组织、协调全国各地“各部门”开展黑恶势力违法犯罪综合治理工作,是其法定的职责。在过去一段时间内,负责协调全国社会治安综合治理的中央机构是中央社会治安综合治理委员会。2018年3月,“为加强党对政法工作和社会治安综合治理等工作的统筹协调”,中共中央《深化党和国家机构改革方案》决定:“不再设立中央社会治安综合治理委员会,有关职责交由中央政法委员会承担”,“调整后,中央政法委员会在社会治安综合治理方面的主要职责是,负责组织协调、推动和督促各地区各有关部门开展社会治安综合治理工作”。{10}其中,治理包括黑恶势力在内的一切违法犯罪是社会治安综合治理的一项重要工作,因此负责组织协调全国各地“各部门”开展黑恶势力违法犯罪综合治理工作是中央政法委的法定职责。其次,中央政法委历来是中共中央组织、领导全国政法各部门工作的机关,其层级较高,便于协调各地公检法机关及其他部门开展黑恶势力违法犯罪综合治理工作。最后,2018年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《全国扫黑除恶专项斗争督导工作方案》(以下简称《方案》)明确规定:“由中央政法委牵头,会同全国扫黑除恶专项斗争领导小组成员单位,组成扫黑除恶专项斗争中央督导组开展督导工作”{11}。既然《方案》明确规定由中央政法委牵头开展督导全国扫黑除恶专项斗争工作,那么,理应由中央政法委组织、协调全国各地区“各部门”之间开展扫黑除恶多方协作。
  关于扫黑除恶多方协作机制的模式选择,在地方层面,宜采取地方政法委为主导的多方协作模式和地方多部门横向联席会议为主体的协作模式并行的二元模式。
  地方政法委为主导的多方协作模式,是指地方政法委组织、协调地方“各部门”之间开展扫黑除恶多方协作的模式。该协作模式有两种适用情形,第一种情形是跨行政区域的多方协作,这又包括2种情况:(1)跨省级行政区域的多方协作。此种多方协作一般适用于在省际结合部或者在人员交流较为频繁、经济融合较深入的跨省际区域之间的协作。在省际结合地带,黑恶势力往往利用公检法机关较少在跨行政区域协作打击犯罪的漏洞进行跨区域作案,甚至有些黑恶势力长期渗透到省际结合部,因此,省际结合部在开展扫黑除恶斗争中,往往更有必要开展多方协作。比如,江苏的盱眙、洪泽、泗洪、六合、金湖和安徽的来安、泗县、天长、明光等苏皖9市、县结合部一直深受黑恶势力等违法犯罪跨区域作案的困扰,2006年起,上述9市、县建立了盱眙警务协作区,共同协作打击犯罪。{12}此种模式属于公安机关系统内部的多方协作,由于没有检察院、法院以及党委政府的职能部门参加,制约了犯罪治理的效果。如果在此基础上,由苏皖两省的省级政法委员会统一组织、协调各自行政区域内的“各部门”参与协作,形成打击黑恶势力犯罪的合力,其治理效果应当会显著提升。(2)省级行政区域内的多方协作。此种情形主要适用于在本省级行政区域内,交通便捷、人员交流较为频繁、经济融合程度较高的跨市(县)行政区域的多方协作。比如,广东的深圳、东莞、惠州三地的交通四通八达,经济一体化融合程度较高,三地黑恶势力往往相互联系,跨区域作案。2006年三地签署了《深莞惠三市警务协作框架协议》,先后联合开展了12次区域性同步协作打击整治行动。{13}如果在此基础上,由三地政法委员会统一组织、协调各自行政区域内的“各部门”参与协作,形成打击黑恶势力犯罪的合力,可以提升治理黑恶势力的效果。地方政法委为主导的多方协作模式的第二种情形是在本行政区域内部的多部门协作,即政法委组织协调本行政区域内的“各部门”之间,就惩治、预防黑恶势力违法犯罪开展多方协作。比如,政法委组织上述“各部门”就定期交流学习、共同研究对策、互相借鉴经验、定期通报情况、黑恶势力违法犯罪的线索搜集、移交、反馈以及如何构建信息共享平台等问题展开多方协作。
  地方多部门横向联席会议为主体的协作模式,是指在同一个行政区域内,“各部门”之间以召开联席会议的形式开展扫黑除恶多方协作。《通知》和最高人民法院、最高人检察院、公安部、司法部《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》都要求扫黑除恶要坚持“打早、打小”。要实现“打早、打小”,就要及时发现、掌握涉黑涉恶人员及其动向,公检法机关的主要业务是对已然犯罪的侦查、审查起诉、提起公诉和审判,其工作性质很难第一时间发现、掌握涉黑涉恶人员及其动向。但是,有些部门在开展业务的过程中可能较早发现、掌握涉黑涉恶人员及其动向。比如监察机关在监察村基层组织组成人员的过程中可能发现哪些人员属于涉黑涉恶人员;党委组织部门和民政部门在指导、监督村基层组织选举的过程中可能知悉哪些涉黑涉恶人员涉嫌操纵选举、利用家族宗族势力横行乡里、欺压残害村民国;[3]交通运输管理部门在管理交通运营;的过程中可能获悉哪些涉黑涉恶人涉嫌控制了某地的交通运营,综合行政执法局在城市管理过程中可能知悉哪些涉黑涉恶人涉嫌控制了某地段的经营。因此,公检法机关要实现“打早、打小”的要求,就需要与上述各机关协作,争取他们的配合,其协作的有效方式就是公检法机关与上述各机关召开定期和不定期的横向联席会议。
  (二)扫黑除恶多方协作机制的内容设计
  扫黑除恶多方协作机制是指引“各部门”之间围绕治理黑恶势力犯罪展开协作的一种规范性制度,其本质上是一种指导性的规范性文件,如何设计其协作机制,可以从一般法规范的设计规律中寻找答案。即应当从实体运作机制和外部保障机制两方面设计扫黑除恶多方协作机制。
  这是因为实体运作机制为协作参与方提供了明确的行动指南;相反,若没有实体运作机制,协作参与方就无所适从,扫黑除恶多方协作的目的必将落空。之所以构建扫黑除恶多方协作的外部保障机制,是因为任何制度,若缺乏相关配套的保障机制,只是纸面上的制度,就很难在实践中得以实施,其制度初衷难免成为空中楼阁。从我国区域警务合作的实践看,凡是区域警务合作事项有外部保障机制的,公安机关参与协作的积极性就高;相反,“无约束条件下地方公安机关更倾向于消极参与协作”{14}。比如,《毒品案件侦查协作规定》对责任问题的规定较为详细,各公安机关面对毒品案件参与协作的积极性就高,但是,那些区域警务合作协议对责任问题只字不提的,公安机关在接到协作邀请时,往往不愿积极协作。{15}鉴于此,为了促使“各部门”积极主动参与扫黑除恶专项斗争的协作,有必要构建扫黑除恶多方协作外部保障机制。
  三、扫黑除恶多方协作实体运作机制
  古今中外治理犯罪的手段主要有两种,即惩治和预防。惩治是通过事后惩罚已然犯罪达到抑制犯罪的目的,其缺点是具有滞后性;{16}“预防是针对导致犯罪的内在原因、条件而采取的防范措施和对策”{17},具有前瞻性和长远性,但其威慑性不足。因此,要有效治理犯罪,惩罚和预防这两种手段不可偏废。据此,笔者主张从预防机制和惩治机制两方面构建扫黑除恶多方协作的实体运作机制。

三年不开张,开张吃三年


  (一)多方协作预防机制
  多方协作预防机制,是指在各级政法委的组织、协调下,“各部门”就预防黑恶势力违法犯罪展开协作的机制。[4]为了保障多方协作预防机制的针对性和实效性,可以从明确预防责任、研讨预防对策以及开展预防宣传与监管等方面构建多方协作预防机制。
  1.明确预防责任
  明确行政主体的责任清单才能督促其依法履行职责。{18}多方协作开展黑恶势力违法犯罪预防涉及不同部门的协同配合,只有明确各自的预防责任清单,才能约束“各部门”各履其职,各尽其责。根据《通知》、《意见》以及当前扫黑除恶的治理重点,建议“各部门”的预防责任清单如下:(1)国家安全机关负责预防黑恶势力威胁政治安全特别是制度安全、政权安全以及向政治领域渗透。(2)党委组织部门以及乡镇人民政府负责预防黑恶势力把持基层政权,插手、操纵、破坏基层换届选举,以及操控要挟基层党政干部为其“保驾护航”。(3)纪检监察部门负责预防公职人员为黑恶势力充当“保护伞”。(4)民政部门以及乡镇人民政府负责预防黑恶势力垄断农村资源、侵吞集体资产以及利用家族、宗族势力横行乡里、欺压残害群众。(5)公检法机关负责预防黑恶势力插手民间纠纷、充当“地下执法队”以及实施操纵、经营“黄赌毒”、非法高利放贷、暴力讨债等违法犯罪活动。(6)网信办负责预防黑恶势力组织、雇佣网络“水军”在网上实施威胁、恐吓、侮辱、诽谤、滋扰等违法犯罪行为。(7)国土资源与房产管理部门负责预防黑恶势力在征地、租地、拆迁中实施煽动闹事等违法犯罪行为。(8)综合行政执法部门负责预防黑恶势力在商贸市场、批发市场、车站码头、旅游景区等场所实施欺行霸市、强买强卖、收取保护费等违法犯罪行为。(9)其他部门负责预防黑恶势力在其管理的业务范围内实行违法犯罪行为。
  2.研讨预防对策
  犯罪预防对策是否合理直接影响其预防的效果,{19}因此,开展预防黑恶势力违法犯罪必须制定有针对性的预防对策。根据犯罪预防原理,只有准确把握犯罪原因和犯罪的形成机理,才能确保预防对策成功阻断犯罪。{20}又由于不同行业、领域内黑恶势力违法犯罪的原因及其形成机理不同,因此,不可能制定适用于所有行业、领域的统一预防对策,而应当具体分析、研判不同行业、领域内黑恶势力违法犯罪的原因及其形成机理,在此基础上提出有针对性的预防对策。在实践中,有两类部门基于各自的业务

  ······

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【注释】                                                                                                     
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