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【期刊名称】 《山东警察学院学报》
监察监督与审计监督衔接机制研究
【作者】 朱福惠刘心宇
【作者单位】 福建师范大学、福建省党内法规实施评估中心,厦门大学法学院厦门大学法学院
【分类】 司法制度【中文关键词】 监察监督;审计监督;衔接机制
【文章编码】 1673-1565(2018)06-0013-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 13
【摘要】

在监察体制改革过程中,为了增强监督的合力与实效,必须通过《监察法》的实施形成党内监督、监察监督、审计监督、人大监督和民主监督等的贯通,形成中国特色权力监督与制约体制。监察机关是履行监察职能的专责机关,行使国家监督权。《监察法》规定监察机关调查职务违法和职务犯罪,其他国家机关必须予以协助与配合,从而建立了以监察监督为核心,其他监督相互贯通的衔接机制。审计监督具有反腐败职能,审计机关通过审计活动监督国家机关、事业组织和国有企业及其公职人员是否遵守财政经济纪律,是否涉嫌贪污受贿等违法犯罪行为,因此审计机关的反腐败职能与监察机关的反腐败职能在目标上具有一致性。我国应当基于监察监督和审计监督的性质、特征和职能,依照《监察法》的原则、精神和具体规定,构建监察监督与审计监督的协助与配合关系,实现审计监督与监察监督的有效衔接。

【全文】法宝引证码CLI.A.1251966    
  
  《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的实施对于健全党和国家监督体系、推动国家权力监督法治化具有深远的意义。党的十八届三中全会确立全面推进国家治理体系和治理能力现代化的目标。为了实现这一目标,党中央提出全面依法治国与全面依规治党相结合,而要实现依法治国首先必须从严治党。党的十八届四中全会提出完善权力监督与制约,加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督的制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。党的十八届六中全会进一步明确党内监督是依规治党和从严治党的制度保障,明确提出党的执政地位决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的和第一位的。只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系,才能为全面从严治党提供有力的制度保障。为了加强党和国家的监督,党的十九大报告对党内监督和监察体制改革试点经验进行了全面总结和升华,在明确坚定不移地坚持从严治党原则的同时,提出健全党和国家监督体系,加强对权力运行的制约和监督,深化政治巡视,深化国家监察体制改革,制定国家监察法,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。《监察法》是深化监察体制改革的成果,是以监察权为核心的国家公权力监督体系重构的体现。{1}
  审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分,在监察体制改革的过程中,加强审计监督,充分发挥审计监督的作用是完善权力监督与制约机制的重要内容。党的十八届四中全会在加强权力制约机制建设的措施中,强调完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权,明确提出审计全覆盖。[1]党的十九大报告进一步提出改革审计管理体制的目标,将审计监督作为反腐败的重要力量。在国家监察体制改革背景下,政府审计在反腐败方面应当发挥惩治、预警和控制等不可替代的作用。{2}但是,审计监督面临两个重要的问题,一是审计监督职能的拓展与保障问题,二是审计监督与监察监督的关系问题。本文从健全党和国家监督体系的角度出发,通过对监察体制改革背景下监察监督与审计监督的比较,分析两种监督机关依法协助、配合与移送案件的衔接机制。
  一、监察监督与审计监督衔接的基础
  1.建立权威高效的监督体系,形成监督合力是监察监督与审计监督衔接的制度基础
  监察监督与审计监督均为党和国家权力监督体系的有机组成部分,在各自的监督范围内发挥作用,因此,建立权威高效的监督体系,形成监督合力是监察监督和审计监督的法理依据。监察体制改革和《监察法》的颁布实施,标志着我国已经形成中国特色社会主义权力监督体系。为了建立科学合理的权力监督与制约机制,应当从国家权力的决策权、执行权、监督权划分的角度出发,探索监督权的主体和架构,{3}重新整合我国原有的监察监督权力,重塑国家机关之间的新权力结构。{4}我国的监督机构分为一般监督机关、专责监督机关和专门监督机关。一般监督机关即全国人大及其常委会,有权监督宪法的实施,审查法规、规章和规范性文件的合宪性和合法性,有权监督国务院、中央军委、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院的工作。专责监督机关是国家监察委员会,其有权调查和处置国家公职人员职务违法和职务犯罪,与一府两院的宪法地位平等。专门监督机关主要有作为专门法律监督机关的人民检察院和作为审计监督机关的政府审计机关,人民检察院的主要职责是监督人民法院的审判工作,以及公安机关、监狱管理机关有关行为的合法性;审计机关是依法对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益进行监督的机关,在监督过程中对违反法律和政策的被审计单位及其责任人员作出处分决定或者提出作出处分决定的建议,对涉嫌职务违法和犯罪的公职人员移送国家监察机关立案调查。三种监督权相互分工与协助,形成以国家监察机关为主体,以一般监督和专门监督相配合,以党内监督和国家监察为重心的国家权力监督网络。
  建国初期,我国实行审计与监察合一的体制,由监察机构行使审计监督的职责,将审计机关的反腐败职能纳入监察机构统一行使。1982年颁布的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)将审计与行政监察分开设置,1983年审计机关单独设立,独立行使审计权。从此,审计监督是国家财政经济领域的监督制度,所以,审计监督和监察监督同处于党和国家监督体系之中,是新时代健全党和国家监督体系的两大监督形式。审计监督属于财政收支、财务收支和经济责任方面的监督,通过审计发现国家重大决策部署执行中存在的突出问题和重大违纪违法问题线索,维护财经法纪,促进廉政建设。监察监督是对国家公职人员秉公用权、廉洁从政、道德操守方面的监督,对职务违法和职务犯罪的调查与处置,是对国家公职人员执法和守法的全面监督,有权对所有公职人员进行监督与调查。因此,审计监督和监察监督的范围和领域不完全相同,但在职务违法和职务犯罪的调查方面存在重合,需要在党的统一领导下互相协助与配合,充分发挥两种监督的功能。
  2.反腐败工作是监察监督与审计监督衔接的工作基础
  腐败一般是指国家公职人员滥用公共权力谋取私利的行为。{5}公职人员的腐败已不限于滥用公共权力而谋取利益,凡利用职权或者利用职务影响而收取和获得利益的行为以及挪用资金和贪污国家资财的行为,均属于腐败。《监察法》的颁布是反腐败国家立法的表现,是反腐败工作法治化的体现,标志着我国反腐败进入依法反腐和依宪反腐的新阶段。{6}《监察法》通过规定腐败行为的范围以及监察委员会监督权的行使范围,对公职人员的腐败行为进行监督。《监察法》第11条规定监察委员会对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政、道德操守进行监督检查,对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为进行调查。公职人员的这些职务违法与职务犯罪行为与刑法分则第八章规定的贪污贿赂罪和第九章规定的渎职罪大致相同,属于法律规定的腐败犯罪行为。监察委员会对职务违法和职务犯罪的线索进行处理,对涉嫌职务违法和职务犯罪的行为进行调查,查明违法和犯罪事实后依法作出处置。根据《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》的规定,对负有反腐败和廉洁从政管理责任的党委(党组)负责人或者党组织,依法进行问责。监察机关调查职务违法和职务犯罪时,其他国家机关依法应当予以协助,执法机关在履行职责过程中发现职务违法和职务犯罪线索的应当依法移送监察机关处理。通过上述一系列制度安排,目前我国已经形成了党中央统一领导、纪检监察机关专责、其他国家机关配合的权威高效的反腐败体系。
  审计机关是我国最早开展反腐败工作的国家权力监督机关之一。在新民主主义革命时期,审计机关是独立设置的政府部门,其基本职责是监督政府财政收支的合法性和预算执行的情况。通过对政府收支的审查,可以直接追究贪污和营私舞弊的政府公职人员的责任。[2]从1983年审计署成立到党的十八大,审计机关的监督职能不断扩大,反腐败职能不断拓展。1982年《宪法》规定,国务院设立审计机关,负责审计工作。审计机关与监察机关实现了分离,审计机关再度单独设置,成为具有监督经济活动、审计领导干部经济责任、绩效审计和廉政建设四项主要职能的监督机关。从《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》)实施到党的十八大前,审计机关将传统的财政监督转向经济责任审计,重点打击领导干部贪污、受贿和利用职权谋私的腐败行为。经济责任审计被视为对领导干部予以选拔任用的重要制度,在国家反腐败体系中处于重要地位。{7}党的十八届四中全会以来,为了加强反腐败工作,使反腐败成为常态,2016年2月审计署在《关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》中指出,为了开创审计工作新局面、更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用,必须加强审计的反腐败职能,通过政府审计查办重大违法案件,主要是严肃查处损害国家和人民利益的重大违纪违法、重大履职不到位、重大损失浪费、重大环境污染和资源毁损、重大风险隐患等问题。严肃查办公职人员以权谋私、假公济私、权钱交易、骗取财政资金、失职渎职、贪污受贿、内幕交易等违法犯罪问题,严肃揭露和查处重大违纪违法问题,并且加强对腐败案件发生规律的剖析,推动铲除腐败滋生的土壤,促进廉政建设。因此,审计机关已经从财政收支和财务收支合法性监督向财政经济领域反腐败拓展。
  3.独立行使监督权是监察监督与审计监督衔接的法律基础都拉黑名单了,还接个P
  我国宪法确立了司法机关和执法机关依法独立行使职权的原则,如规定审判机关、检察机关独立行使审判权和检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,目的在于通过保障其独立性而公正、准确地执行法律。
  《宪法》第127条以及《监察法》第5条均规定监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这一规定从宪法上确认了监察独立原则。其主要内容包括监察机关的独立性受到宪法和法律的保障,监察机关在《监察法》规定的监督范围内行使监察权,监察工作人员独立等。{8}第一,监察机关职能独立。监察委员会履行职责,除接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督和人民法院与人民检察院的制约外,不受其他国家机关、社会团体和个人的干涉。监察委员会依照《监察法》以及其他法律规定行使职权,任何其他国家机关、社会团体和个人均不能要求监察机关按照其意见办案,不得向监察委员会打听案件的进展情况,不得利用其政治和行政影响力或者个人声誉为被调查人说情,也不得阻碍监察委员会的调查与处置。第二,监察人员独立。监察委员会内部工作人员也不得违反监察独立原则。《监察法》第57条规定,对于监察人员打听案情、过问案件、说情干预的,办理监察事项的监察人员应当及时报告。有关情况应当登记备案。发现办理监察事项的监察人员未经批准接触被调查人、涉案人员及其特定关系人,或者存在交往情形的,知情人应当及时报告。有关情况应当登记备案。为了保障监察机关工作人员不受外部因素之影响,《监察法》规定了监察机关工作人员的回避制度,确定了回避的四种情形:是监察对象或者检举人的近亲属的;担任过本案的证人的;本人或者其近亲属与办理的监察事项有利害关系的;有可能影响监察事项公正处理的其他情形的。监察机关工作人员有上述情形的应当自行回避,监察对象、检举人及其他有关人员也有权要求监察机关工作人员回避。
  审计独立也是宪法和法律确认的原则。《宪法》第91条规定,审计机关依照法律规定独立行使审计监督权。《审计法》第5条规定,审计机关

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{5}王晓妍.经济责任审计的反腐败治理机理研究[J].商业会计,2016,(8):78.

{6}谢超.监察法对中国特色反腐败工作的法治影响[J].法学杂志,2018,(5):42.

{7}阮莹,赵旭.经济责任审计在反腐败治理中的角色定位及功能实现[J].财会通讯,2016,(22):74.

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{9}徐彰.论政府审计在党内监督中的作用——基于国家监督体系类型化的比较[J].财会月刊,2017,(20):91.

{10}徐汉明.国家监察权的属性探究[J].法学评论,2018,(1):9.

{11}吕品.党内监督与国家监察有机统一彰显中国特色的治理之道[J].中国纪检监察,2018,(6):23.

{12}秦前红,石泽华.论监察权的独立行使及其外部衔接[J].法治现代化研究,2017,(6):55.

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