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【期刊名称】 《山东警察学院学报》
论我国实施循证警务模式的机遇和挑战
【英文标题】 On Opportunities and Challenges of Implementation of Evidence - based Policing Model in China
【作者】 吕美琛【作者单位】 广西警察学院治安系
【分类】 公安管理法【中文关键词】 循证警务;警务模式;证据质量
【英文关键词】 evidence - based policing; policing model; evidence quality
【文章编码】 1673-1565(2018)06-0136-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 136
【摘要】

循证警务已经在一些欧美国家兴起近十年,其基本理论已趋向成熟,实践上也已积累较多经验,但在我国仍处于相对落后的状态。循证警务模式能引导科研工作者与公安机关更密切地合作,产生出更多具有优质证据的研究成果,帮助民警建立自己的循证警务知识体系,转变部分民警对公安经验过于迷信和对科学研究的偏见,通过建立新的激励机制引领全体民警在智能警务和队伍管理变革中从被动应急式警务模式向积极主动的打防管控警务模式转变,使警力、物力、财力资源在公安工作中得到最优化的配置,达到公安工作可持续、集约化发展的目的。

【英文摘要】

Evidence - based policing has been emerging in some European and American countries for nearly a decade. The basic theory has become mature and accumulated much experience in practice. However, it is still in a relatively backward state in China. Evidence - based policing model can facilitate closer cooperation between scientific researchers and public security agencies to produce more research results with high -quality evidence. It can also help the police to establish their own evidence - based policing knowledge system and transform some police 's reliance on police experience and bias towards scientific research. In the reform of intelligent policing and team management, the police force, material resources and financial resources shall be optimized in the public security work to achieve the goal of sustainable and intensive development of public security work, transforming police from the passive emergency police model to the proactive police model combining fighting, prevention and management through establishing new incentive mechanism.

【全文】法宝引证码CLI.A.1251971    
  
  循证警务的概念最早由谢尔曼(Sherman)于1998年提出,认为警务工作应该以科学证据为依据,用科学证据证明最有效的方式开展警务活动。{1}实施循证警务的意义在于如果警察不能从根本上客观全面认识所要解决的问题,就很难从根源上解决它,导致问题反复出现而浪费有限的警力。而且,有时候警察仅凭主观经验的做法往往适得其反,如过去为了防止青少年犯罪,把有轻微违法行为的青少年关进监狱,结果大大提高了他们出狱后再次实施更严重犯罪的可能性。也就是说警察动机良好的犯罪预防措施却带来了相反的不良后果。随着循证理念在医学、教育等领域的普及,近十年来,循证警务理论和实践在一些欧美国家兴起,但在我国仍处于相对落后的状态。尽管如此,我国已有学者开始研究循证警务在我国本地化推广的可能性。{2}实践证明,循证警务模式能够有效预防犯罪、精准打击犯罪,以及与社会公众建立互信,因此,实施循证警务模式对于有效克服信息时代公安工作面临的各种复杂多变的问题,推进公安工作从数字警务向大数据智能警务的跨越,以及公安大部制改革具有重要现实意义。笔者认为,实施智能警务、大部制改革和循证警务模式将成为当前推动我国公安工作可持续发展的三大支柱。
  一、我国实施循证警务模式的机遇
  (一)循证警务基本理论发展逐渐成熟
  1.循证警务的证据质量评价体系不断完善
  1998年,谢尔曼带领的研究团队把循证警务的证据质量分为5级,对各种不同的犯罪预防研究成果进行评价,告诉警察什么样的犯罪预防手段有效或无效,其形式类似于文献综述,但是又比传统的文献综述客观和系统。在谢尔曼的证据评价体系中,若某项犯罪预防研究所采用的研究方法是随机对照试验法,那么,该研究成果的证据可信度最高,得5分;若研究成果的对照组不匹配或根本没有对照组,那么,该研究成果的证据可信度最低,得1分。按照谢尔曼对循证警务的科学证据条件的界定,很多经验性、设计不规范的实验证据都会因“质量不高”被排除在外。循证警务理论创立伊始最受诟病的是,严格的随机抽样比对实验研究只能形成少量关于警务活动的科学知识,这种苛刻的评估方法会将大量有价值的知识拒之门外,对警务实践仅起到极为有限的指导作用。
  为解决上述问题,研究者辛西娅(Cynthia)和尼克(Nick)对谢尔曼的证据评价体系进行了拓展,认为循证警务可以用的证据不应该仅仅限制在数据的比对上,因为即使用了严格的抽样方法,所做出的结论也可能是错误的,因为抽样可能因为样本不大或者代表性不强而导致研究结论错误,另外原始数据也可能因为各种主客观因素的影响产生失真的问题,如某地的发案数可能因为受害者的不报案或者警方的漏记而变得不可靠,也就是说在某种情况下,我们不得不在有限的信息中作出初步的研究判断,并等待后期实践的试错。任何一种循证的研究方法都有优劣之分,主要看研究者对不可靠证据的排除意识和能力。因此,循证警务证据研究的种类可以并应该包括:调查研究、描述性研究、统计模型建模研究、实验性或准实验性研究、系统性社会观察研究、深度访谈研究。{3}只有这样才能确保各种研究成果有效地应用到循证警务实践中。
  2007年,辛西娅完善了谢尔曼的“马里兰科学方法量表”证据评价体系,建立了“循证警务矩阵”。截至2016年,辛西娅研究小组对已经发表的146项警察犯罪预防研究成果进行了系统评价。该矩阵分为3个坐标轴,X轴表示警察犯罪预防的研究对象(如个人、群体、地点、社区、辖区),Y轴表示警察犯罪预防手段(包括具体手段、一般手段),Z轴表示警察犯罪预防的主动性(包括被动、主动、非常主动)。根据警察犯罪预防的研究对象、预防手段和犯罪预防的主动性,把某一研究成果以小图标的形式直接在三维坐标图上标明,使用者可以直接看出146个成果的坐标空间分布位置,对非常有效、无效、效果不明显、产生明显副作用的犯罪预防措施对应的研究成果用不同的小图标标出,如非常有效用小五角星标注,无效用小三角形标注。与“马里兰科学方法量表”相比,“循证警务矩阵”更为直观,有利于警方的使用。
  “循证警务矩阵”最突出的特点是增加对不同类型的研究成果可信度评估,完善了证据质量评价体系标准。辛西娅认为,为了保证循证警务研究的实用性,并有效排除那些证据质量不高的研究成果,可以纳入“循证警务矩阵”研究的文献必须具备三个条件:犯罪预防、公共秩序管理的研究成果由警方主导完成,注重考查犯罪预防效果,研究所使用的方法质量在中上以上。{4}准实验研究的研究成果、研究方法中对照组不匹配的研究成果也可以纳入矩阵分析的范围。这样做是为了满足警察的实际需求,降低证据标准并不会误导研究的使用者,因为每个文献研究方法是在“循证警务矩阵”网站上公开的,使用者可以对文献结论的可靠性作出自己的判断。事实上,循证警务理念在被广泛接受的同时,对什么是“最好证据”的争论也越来越激烈,但总的认识是研究证据的来源应该多样化。{5}
  2017年,克努特松(knutsson)认为,“马里兰科学方法量表”法和“循证警务矩阵”法所认可的研究证据总的来说源于实验法,还可以来自另外一类研究——犯罪科学研究。犯罪科学研究可以弥补实验法的“证据质量虽好,但是可以用的少”的不足。从本质看,实验法是从实践(实验)产生理论的过程;而犯罪科学研究法则恰恰相反,是从理论指导实践(实验)的过程,也就是说前者对证据质量要求高,否则得出的理论可能错误;而后者对证据质量的要求低,因为研究者所用的理论首先是公认正确的理论,如果在该理论指导下出现了实践(实验)结果的偏差,研究者首先是怀疑实践(实验)条件偏差造成了研究结果的偏差。与实验法相似,犯罪科学研究并不否认把科学、实验、调查研究、评估应用到警务实践的重要性,不同的是,它是基于自然科学和社会科学的折中认识论,以务实的态度看待证据的本质问题,认为证据的产生没有黄金法则,只要根据所研究的问题和假说采取适当的研究方法就可以产生证据。{6}蒂利(Tilley)认为,犯罪科学与医学科学不同,更类似工程学。工程学根据理论和经验先提出一个解决问题的假定方案,然后通过多重检验和调试,把假定方案变成可行方案。警察和工程师一样在限定的资源环境中工作,通过解决实际问题来保证公共安全,他们从错误中学习和积累经验,所以职业经验的特征更为明显。支撑犯罪科学的基础理论建立在情景犯罪预防的理念上,包括犯罪机会理论、犯罪形态分析和理性选择理论。{7}犯罪科学主张只有充分理解犯罪产生的因果关系才能控制犯罪,因此犯罪预防证据的获得是理论先行,用理论去解释证据现象发生的原因,研究什么样的犯罪预防措施会产生什么样的犯罪预防效果,通过犯罪预防理论分析在什么实际条件下这种犯罪预防措施会最有效。以犯罪科学理论为基础,英国警察大学的约翰逊(Johnson)在2013年带领他的研究团队建立了减少犯罪有效策略研究中心(What Works Centre for Crime Reduction,下文简称“WWCCR”)。该中心对犯罪预防研究项目进行系统的证据评价,{8}评价结论在网站(http://www.crimesolutions.gov)公布。笔者登录该网站,发现他们评价的项目共546项,对没有达到证据标准的700多项研究成果进行了剔除,评估结论是96项犯罪预防项目有效,322项可能有效,128项无效,每一项评价结论都注明了产生和消除犯罪的因果关系。
  在笔者看来,工程学的试错法其实和医学新药研发初期阶段没有两样,医学新药开发初期也要遵循病因发生的规律研制,然后在小白鼠上做实验,只是这种实验是可容错和可反复的。但是到了病人试用阶段,就要严格很多,因为要在大量的人群中使用,是不能出现错误的,因此严格的随机对照试验法成为药品检验的黄金标准。在循证警务的研究证据评价体系上,笔者认为可以分为两个方面:一方面,对新的犯罪类型的防范和新的警务活动可以摸石头过河,采取质量较低的证据标准,比如在规范的研究成果尚未出现之前,某国、某一地区的警察职业共识(如会议讨论达成的共识)和警察经验也可以作为证据,供其他国家和地区警察参考使用,在使用中不断修正错误;另一方面,对已有大量文献研究的警务问题则保持研究证据的高标准要求,因为可选的文献很多,要提高证据标准门槛,保证文献评价结论的可靠性。[1]
  2.循证警务指导实践的原则越来越明确
  如果说传统警务是以经验为基础的警务,而循证警务是以最佳证据为基础的警务。辛西娅通过“循证警务矩阵”的大量警务研究文献研究发现,经过大量证据证实警察可以遵循的有效犯罪预防原则有3个:{9}
  (1)警察采取主动式而非被动式警务会明显提高工作成效。在过去40年中,警察从被动打击犯罪向主动预防犯罪的警务模式转变。警察通过犯罪分析、社区调查研究等,预防各种犯罪和社会秩序混乱的现象发生。主动性意味着主动解决产生某种犯罪的原因而非等到其露头才打,主动式警务不但包括某种特定的犯罪问题根源解决方法,还包括大量的日常警务巡逻。主动性意味着在更广泛的范围内全程预防阻止犯罪和重犯的发生,提高警察服务的效果和获得群众的信任与认可。主动式警务包括问题导向警务、情报导向警务、社区警务、热点目标巡逻、特定的威慑手段乃至司法矫正措施的使用。警察要主动接触反复违法犯罪的重点人员,产生威慑作用。因为警察上岗期间有25%-80%的时间是处于待命状态的,{10}警察可以利用这些时间提高他们在社区的见警率,开展各种犯罪预防活动。
  (2)警察以地点而非以人为中心的犯罪预防活动会更有成效。多项实证研究表明,在一个警务辖区中,犯罪趋向高度集中在某个小的区域或地点,使得对地点的犯罪预测准确性比对人的犯罪预测准确性高很多。因为物理环境特征和社会特征的特殊性,一些地方会产生犯罪机会,问题地点会在较长的时期内产生大量的犯罪,因此在犯罪案件高发的地域采取相应的减少犯罪机会的整治措施,比单个的破案和抓捕个别犯罪嫌疑人产生更大的成效。因此,警务活动的重点应该是在热点地区采取各种各样的巡逻、警告、问题解决策略会非常有效。在循证警务中,针对具体地点采取犯罪预防措施会产生明显效果被认为是最高质量的证据的体现。
  (3)警察对具体问题采取具体处理策略会产生更好的犯罪预防效果。有效的犯罪预防措施通常是针对某个具体问题提出的,策略越切合实际越具体越有效。这类预防措施往往以问题导向警务理论为依托。问题解决的形式多种多样,最有影响的恐怕要数艾克(Eck )和斯佩尔曼(Spelman )在赫尔曼·戈德斯坦(Herman goldstein)的专著《问题导向警务》基础上于1987年提出的扫描—分析—响应—评估(Scanning - Analysis -Response - Assessment)问题解决模式。{11}问题导向的哲学理念引导警察解决导致某一社区犯罪的深层次问题,并提出有针对性的执法和预防策略。问题导向警务往往需要警察与其他政府部门和社区组织(居民团体、企业工商组织)合作采取多层面的策略措施。事实上,很多地方的警察没有真正认识到问题解决办法潜在的价值,警察的传统做法往往是采取法定的一般化策略和程序或者以惩治违法犯罪人员为警务导向,而没有真正采取具体问题具体解决的策略。
  (二)循证警务模式已在欧美国家试点并有了实践积累
  循证警务不但包括研究人员和警察共同搜集、提供、整合证据,还包括研究人员与警察合作把理论和实践证明有效的对策措施应用到现实的警务活动中,可以说循证警务把研究人员与警察机构的合作推向了一个前所未有的高度。
  近10年,英国、澳大利亚、新西兰和美国都建立了由警察机构牵头的循证警务研究协会,这些协会每年举办的研讨会参加人数在不断增长,英国剑桥大学、澳大利亚昆士兰大学、英国伦敦大学学院、美国乔治梅森大学通过开办警察局长培训班、专题研讨会等形式把循证警务理论相关知识和实用策略向警界传播。另外一个最有效的方法是通过互联网开放式的网站向普通警察传播循证证据,指导警察的日常工作。如前文提到的“循证警务矩阵”(http://cebcp.org/evidence - based - policing/the - matrix/using - the - matrix/)网站和“犯罪问题解决”(http://www.crimesolutions.gov)网站,还有“减少犯罪工具箱”(http://whatworks.college.police.uk/toolkit/Pages/Toolkit.aspx)网站、“全球警务数据库”(http://gpd.uq.edu.au)网站等都向警察系统介绍实用有效的警务措施。其中,由昆士兰大学创办的“全球警务数据库”网站收集的研究成果从1950年至今超过35万份,虽然主要来自美国,但是有24%的科研成果来自非英语国家,而且该网站收集的警务策略文章不单局限于犯罪预防,还包括警察训练、武力使用的循证证据,使得该网站成为真正意义上的全球警务数据库。由于各大网站对海量文献的选择有不同的渠道和不同的证据标准,它们构成了满足不同警种需要的庞大的“点击鼠标即得”的证据体。
  在美国,乔治梅森大学研究发现,要把循证警务理论向警察机构推广,必须把研究成果转化为警察容易接受的简明行动指南,因为警察并不关心繁琐、抽象的研究过程。研究结论越简单,越容易在警察工作中推广。如1995年科普尔(Koper)的研究表明,警方在犯罪热点停驻的理想时间为14至15分钟,警察驱车直接经过所产生的余留威慑效果远远低于其停驻一段时间所获得的余留威慑效果,也就是说,警车直接经过,就有人开始违法犯罪;但是警察停驻15分钟,停驻所产生的余留威慑效果之后才会下降。{12}因为结论简单明确,该研究成果被西方国家警察广泛使用。即使是这样一个简单明了的研究结论,乔治梅森大学也把它转化为警察喜闻乐见的手册语言:科普尔法则告诉我们,我们不需要在犯罪热点地区待很长时间就可以产生威慑效果,这种威慑效果在我们离开后还能保持一段时间。你在处理警情之外的短暂间隔时间内同样可以进行巡逻威慑。第一步,上岗时通过手机警用地图犯罪分析软件选择2-5个犯罪热点地段,如十字路口和小巷;如果没有手机警用地图,那么从报警次数多的地点选择犯罪热点地段;第二步,在不需要处警的时间段,随机到选定的犯罪热点地段巡逻(包括步巡)10到15分钟[2];循环往复地巡逻,如果犯罪热点对象是在商场里面,也要进去巡逻;第三步,在暴力犯罪高发地段,注意拦截可疑人员和车辆,并对可疑人员搜身;拦截可疑人员时要举止得体、行为规范、控制情绪,同时注意戒备。乔治梅森大学研究人员认为,所有研究成果在转化为警务实践时尽量用一页纸表述,这样才能突出重点、便于警察使用;而且实用手册必须能切实提高警察的工作效能。
  美国研究者认为,要想把高质量的研究成果真正应用到警察日常警务活动中,成为一种制度化行为模式,仅仅将研究语言向实用手册语言转化是不够的,对警察期望、褒奖、提拔晋升、监督、职责、训练、工作部署、纪律要求都要进行一系列变革,把警察使用的法律、标准的执法办案程序、警察经验和研究成果知识、科学方法有机结合在一起。如果没有嵌入式研究主导的警务工作机制,那么警察只会对研究知识浅尝辄止,很快又回到原来的被动应急式警务的老路上去。比如社区警务和问题导向警务运动,希望每个警察具备这种主动式、预防式的警务理念,并把它们应用到自己的实际工作中,遗憾的是,在美国并没有成功,因为它们没有真正嵌入到警察组织结构的内部。很多美国警察局只是在警务变革的运动中增设了一个很小的部门,由少数警察专门从事社区警务和问题导向警务工作,大部分警察仍按照旧的标准程序从事被动的巡逻接处警工作。虽然一些警局的领导认为开展了社区警务、问题导向警务甚至增设了研究规划部门已经是制度上的创新,但是这不是真正意义的警务改革。循证警务改革也遇到了同样的问题,尽管一些研究者和警察相信警务研究成果和警务实践相结合的重要性,但是“说起来容易,做起来难”。研究者带着创新项目来到警局,希望警局认可项目的创新价值,并通过在警局实践后发表学术文章;研究者往往只和警局领导沟通,很少和一线的警员和警队队长接触,造成警局领导和基层警员认识上的差距,一线警员往往抱怨“领导要做所以才做”,研究项目的实施会遇到困难,特别是警局领导经常频繁调动,有的研究项目做到一半就不了了之。很多因素阻碍了警务研究成果向警务实践的转化。{13}虽然困难重重,但是提出问题比解决问题更重要。美国警方和学界双方开始思考:研究成果如何变成警察的行为准则?如何把犯罪预防的原则融入到巡逻警察甚至刑事警察的日常工作中?以什么样的途径把研究成果和科学过程(如犯罪分析和评价)变成一个警局标准的操作流程?什么样的警察组织结构更有利于循证警务模式的推进。以上问题成为循证警务向警察实践转换的关键问题。
  (三)公安大部制改革为实施循证警务模式提供了契机
  目前,在公安部的统一部署下,我国公安机关正在推进大部制改革,通过机构优化配置、人员优化重组、资源优化整合和服务优化集中,解决基层公安机关分工过细、职能交叉、资源分散、效率低下等问题。在各地试点的过程中,有江西抚州、湖南辰溪、浙江浦江、广西防城港、浙江南湖5种典型模式,{14}虽然各地的大部制改革不完全一样,但是部门整合后,不同程度地解决了公安机关警务资源碎片化分割、打防管控相互脱节、信息资讯共享困难、警务效能整体不高等突出问题。从循证警务理论看,大部制改革前后的比较研究本身就是一个有实验比对组(改制前、改制后)的重大研究课题。及时把循证理论引入我国,可以更全面、客观地判断我国公安机关大部制改革的成效和预测大部制改革需要配套解决的深层次问题。
  过去,因为警种部门过于碎片化,警察分工过细,导致一些应急处置工作效率低下,小事拖大,大事拖炸。最后,警方需要投入更多的警力

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{15}习近平.规划失误是最大浪费规划折腾是最大忌讳[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2015/10-29/7594594.shtml.

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{18}C Lum, C Koper. Incorporating Research into Daily Police? Practice: The Matrix Demonstration Project[J]. Translational Criminology, 2012,(1):16-17.

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