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【期刊名称】 《山东警察学院学报》
对警察权地方化问题的学理思考
【作者】 李金锋曾哲
【作者单位】 重庆警察学院治安系西南政法大学行政法学院
【分类】 公安管理法【中文关键词】 警察权;地方化;功能叙述;缺陷应对
【文章编码】 1673-1565(2018)06-0146-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 146
【摘要】

警察权的运行规范程度是检视一个国家法治文明建设的试金石,学术界对警察权的研究多从规范制约的进路展开,力图将警察执法行为束缚在法律规定框架内,忽略了执法行为生成的内在驱动。警察权的地方化是潜藏在执法行为背后的无形之手,执法行为仅仅是一种外显图景。警察权的地方化运行有其本身特有的表征、功能和不足,对警察权的地方化运行进行透视解析,可以弥补当前学术研究的不足,并为规范制约研究提供知识供给。

【全文】法宝引证码CLI.A.1251960    
  
  权力是一个国家运行必不可少的资源,警察权因具备强制性和武装性,更是权力体系中闪耀的王牌。一个国家可以没有军队,但不能没有警察。警察权之所以重要,关键在于它作为国家的赋言者可以延伸到社会各个角落,并通过履行预防和打击违法犯罪的核心职能来维护社会秩序,从而帮助政府立足于服务供给而获得民众可接受指向下的合法性认可。目前,对警察权进行规范制约研究成为一种显学,并推动立法改革取得了很大进步。但笔者发现鲜有学者从地方化的视角来专题解析警察权,规范研究关注的重点是法治化,这也是当前公安改革的主流和方向,但如若忽视警察权地方化的客观实在,漠视权力被俘获的存在可能,规范研究模式将无法把控权力运行的规律样态,所有外在的规制设计都会有走向形式法治的潜在性,更遑论将权力关在笼子里。警察权的地方化是执法生成的内在驱动,通过对其进行科学剖析,可以为学术和实务两界建构合法性提供知识供给。
  一、面相观察:警察权地方化内涵解析
  从宏观角度来讲,警察权具有中央化和地方化双重属性。但就具体运行状况而言,相对于中央化,警察权更趋向于地方化的表征。警察权的地方化是指警察权的运作主要发生在地方,主要为地方服务,并依附于地方。这里的警察权不单单指物理上的单位或个体,而是物理实体、权力因素和行为模式三因素的组合体,可以说是警察本身和其拥有的权力以及行为模式都带有很强的地方化特征。警察的地方化主要表现在警员录用、干部交流、规范设定、服务对象等方面。
  警察权地方化突出表现为,现行权力运行设计下公安机关负责人的地方化。公安机关实行首长负责制,首长对公安机关的运行负有指挥权,首长的生成决定了公安工作的具体指向。当前,公安机关首长的生成模式可以概括为地方决定下的上级备案。根据我国政府组织法的规定,公安机关首长一般是由地方行政首长提名,地方人大常委会决定其人员任免,但必须要报上一级政府进行备案。在公安系统内部,县级以上公安机关首长的提名,必须要提请上一级公安机关,征求其意见并明确同意才可。地方党委对公安机关首长的任命拥有提名权等更多实质权力,虽然这种提名要征求上级公安机关党委的同意,但提名权的意义大于同意权,不提名就无所谓同意,同意只是对被提名对象认可的一种“行政确认”。目前,省、市、县三级地方公安机关的厅局长一般由同级党委常委或政府副职兼任,行政级别高于本级政府的其他职能部门。这种权力运行设置要求地方公安机关对地方党委和政府负有政治上的责任,具有行政表征的公安权力不应当也不存在自决权。“在中央自上而下的能力改革过程中,始终具有决定意义的仍是基层公安机构的地方性特征。这是因为地方公安警察的行为逻辑被深深镶嵌在地方制度安排与权力结构之中,成为影响国家构建和国家理性引导的制度建设的关键。”{1}
  另外,笔者在与公安基层领导座谈等日常调研时发现,为了避免法律上的不公,各地面向社会招警一般不会对考生籍贯加以限制,但公安机关对招收进来的具有本地籍贯的警员更加关注,从心理上存在一定选择性偏爱;各地公安机关制定的执法细则、指导意见、裁量标准等规范性文件,也都是从本地实际出发而作出的规定;公安机关的智识关注点以及服务对象也主要是地方民众。警察权与其他权力不同,其旨趣在于维护社会治安秩序。这里的治安秩序也不是宏观上的治安秩序,而主要是指公安机关管辖地的治安秩序,甲地的公安机关不可能以维护乙地的治安秩序为其工作的主要目标。虽然中央会通过政策、决策和指令等方式对地方进行规训,但这种规训的结果必然以公务的形式直接或间接呈现出来,并应用到具体工作当中,最终需要承受的仍然是地方。只要公安机关的管辖范围是限定的,地方化的权力运行和结果运用就是不可避免的。
  这里需要指出的是,公安机关所追求和为之努力奋斗的理想秩序目标应该是完美无瑕的,但警务实践中上级公安机关绘制的蓝图不应该是理想秩序目标。如果以完美无瑕的理想秩序目标作为衡量公安机关工作好坏的标准,则世界各国的警察机关都是无能或者失职的。不过,这恰恰是很多非专业出身者最容易犯的错误,新闻经常会出现关于警察上街扫地、为农民干农活等报道,警察似乎具有了制造无瑕世界的能力,似乎服务更重于防治违法犯罪。这种抛开自己的本职工作去取悦社会的做法,说到底就是这种思想在作怪;从长远来讲,软化国家的强力机关是非常危险的,一则会使社会民众形成浪费纳税人的钱去“不务正业”的观念,从而影响警察在群众心目中的良好形象;二则会导致社会大众轻视警察权威,对于警政永续建设是非常不利的。
  所以,公安机关维护的社会治安秩序必定有一定的高度,这个高度就是法律界定的治安秩序。法律并没有以肯定的形式明确说明它所认可的治安秩序是什么样的治安秩序,而是以否定的形式间接认定治安秩序的状态,即通过否认违法犯罪的形式来迂回呈现这种状态。但即便是这个高度,也是很难实现的,因为在现实生活中并非所有违法的行为都会被公安机关发现,也并非所有进入公安机关视野的违法行为都能得到及时有效处置。每一个组织的存在都有一定的功能边界,所谓的全能组织是不可能存在的。即便是维护治安秩序这个目标,也是一个超出警察执法功能的任务设定,现实中总会有破坏治安秩序的因素,“警察创造不了无犯罪城”{2},警察所能做的是让秩序保持在区域民众的容忍度之上运行。因此,警察权要想得到充分发挥,就必须借用外在力量,延伸到警辅力量上来,即公安机关不但要招收一些辅助人员,同时还要物建治安积极分子,并寻求地方精英群体的支持,利用他们的权能来弥补自身权能的不足,以增加维护社会治安秩序的权能。“乡村治安的有序运行形态,有一个非常鲜明的特征,即离不开社会精英的积极参与。”{3}而这些支持力量多为地方居民,这就进一步强化了警察的地方性。除此之外,民警的日常生活也会深深的内嵌于地方制度当中,地方党委和政府在财政保障、机构设置、编制安排等方面都有决定性发言权。
  警察权地方化是一个不争的事实,我们不能采取鸵鸟心态视而不见,而应该理性地审视警察权地方化问题。对于警政建设而言,客观存在的警察权地方化确实有很多合理的生成基础。
  二、效用检说——地方化的功能叙述
  警察权的地方化成为一种实际存在,隐藏在单一制外观形式背后,公众们接触到的警务末端图景可以看成是其成像后不同形式的注脚。地方化之所以可以内嵌在权力集中特征明显的制度生态中,必然凭籍其合理的本土效应而获得政治上和社会上的双重认可。大致说来,警察权的地方化有以下几个方面的功能。
  (一)融贯地方性知识
  警察权地方化的优点在于能够很好地利用地方性知识,在语言表达、习俗了解、沟通调解等方面有较大优势。“地方性知识”概念是美国人类学家克利福德·格尔兹提出的。他指出:“地方性不仅仅指向地域属性,还要关联到生成地方性知识的具体历史情境,这就涵盖有特定的价值观、文化等因素。”{4}治安工作具有广泛性、民主性和直接性特点,警察工作时面对的是活生生的社会现实而不是静止的卷宗或已经完结的案例。警察必须融入生活,熟悉地方生活的内在运行规律。“乡土社会有不同于其他区域的惩罚和解决知识规则,这种“知识”规则能够解决实际问题,并蕴含有法之外的情理等因素。”{5}一个与生活隔离的警察必将是失败的警察,一个不懂生活道理的警察也不可能成为优秀警察,警察执法不仅要有法律之维,更应该拥有社会之维。“在社区空间,权力形式是不平等的区别,法律形式是社区法,知识形式是地方性知识。”{6}警察的地方化也更容易得到民众的接受,能够提升执法效果。
  按照“严格规则”进路,招录的警察应该去地方化,以保证警察执法时能够与当地因隔离而具有一定的独立性。如果为了保证警察权的规范运行,而选用不是本地区的人员来担任警察,脱离人情干扰,则会因执法警察不熟悉地方性知识,而导致公安工作开展面临很大困难。即便进入执法队伍的警察是外地人,在时间上来看这种独立性也是非常短暂的。警察不仅是执法者,更是社会人,其本身也要融入地方生活,不排除个别警察为立足当地,会利用手中掌握的警察权去换取人脉资源等社会资本,这反而更加违背了执法规范化的要求。老婆觉得我剪头发浪费钱
  (二)稳定地方政治
  公安机关是具有武装性质的强力机关,国家在进行制度运行的相关设计时,必然要考虑两个方面因素:国家的安全稳定,即对于公安机关的控制问题;国家制度设计的科学性和合理性,即公安机关能否充分发挥其职能。公安机关现有的管理体制是“统一领导、分级负责、条块结合、以块为主”。这一管理体制是在总结革命战争年代经验教训的基础上,结合我国国情和现实需要而创造的。在一定程度上讲,公安管理体制的形成是经过实践不断检验的,是建构式和田野式制度设计的有机融合,最终被证明是非常有效的。在现有公安机关管理体制当中,警察权的设计思路是集中和分割的统一。“统一领导”、“条块结合”蕴含的是集中要求,“分级负责”、“以块为主”则是对警权进行分割。在集中与分割的设计思路中,集中是前提,突出的是政治功能;分割是保障,突出的是业务实效。
  之所以要对警察权进行集中和分割双向管理,是有重大政治意义的。实践证明,党的统一领导是确保国家安全稳定和发展进步的根本前提,作为人民民主专政工具,公安机关的政治使命就是要保证党的执政地位和安全稳定。党不是一个抽象概念,党委是党的具体体现。地方党委是党有机生命体中不可缺少的一部分。对于公安机关而言,确保地方党委的安全稳定,也是履行政治使命的内在要求。如果警察权实行高度统一的垂直领导,在地方上“舍我其谁”的警察权有可能无视地方党委的决定,是不利于党的整体团结和稳定发展的。或许有学者会拿集中性比较强的监察委和军队来反驳,但基于功能设计的不同,三者是没有可比性的。公安机关与监察委不同,监察机关是一种监督机关,只有调查和采取留置措施的权力,没有武装性权力;而公安机关是执行机关,是执行党委和政府决定的行政机关和刑事司法机关,既有采取强制措施的权力又有武装性权力,如若只集中不分割,地方党委和政府决定的权威性和实效性将大打折扣,对地方的危害是很大的。公安机关与军事机关更不同,军事机关虽与公安机关一样拥有武装性和采取强制措施的能力,甚至组织性更强,但军事机关的功能设计是对外的,不能干预地方政务,故不影响地方党委的权威;而公安机关是对内的,是地方政务的一个重要执行单元,必然要与地方党委产生联系。
  警察权的地方化不仅宣示国家权力的在场,更重要的是要力行法律规范和政治上的诺言。否则公安机关不仅得不到公众的认可,而且在地方政治生态中也站不住脚。公安机关必须对党委和政府,更为重要的是对公众证明自己通过严格执法达到了为人民服务的目的。
  (三)关照地方民意
  其实单一制国家更希望权力高度统一,包括警察权。但权力如果过度统一,就与民意无法紧密融合,民意才是执政根基,获取民意就是要取得民众的可接受性,“事实上一切关于影响的问题都被更基本的问题——可接受性所支配。”{7}为了更好地汇聚民意服务民生,取得民众的可接受性,警察权分割给地方是可行的做法。“什么是政府呢?政府就是在臣民与主权者之间实现沟通的媒介体。”{8}因为民意具有区域性,甲区域的民意与乙区域的民意可能有很大差别,只有每个区域的民意都被关照了,社会才会安宁,国家才会稳定。分割后的警察权至少在区块空间上与本区域的民意保持一致,这就为警务关注民意表达、及时发现反馈民意、有效注入民意提供了一个很好的前提。每一级公安机关最清楚本级管辖区域内的治安状况,而对其他区域的治安状况较为陌生。上级公安机关不是特别熟悉下级公安机关辖区内的治安状况,下级公安机关同样不熟悉上级公安机关辖区内的治安状况。只有本级最熟悉自己,这就为警察权地方化奠定了社会基础。“中央机构没法了解边缘地区的全部地方性知识……离地方性的知识源头更近,从而得以逐步积累实际权力。”{9}另一方面,地方党委和政府的权力压力,会推动警察彻底向实质关照转变。警察权的地方化导致本身必须要回应形式法律外的民意,如果消极不作为,民意可以向地方党委和政府施压,地方党委和政府再向公安机关施压,公安机关基于行政权力的执行性,是必须回应的,这就双向强化了公安机关的人民性。这种回应是非常及时的,因为国家将多数决定权赋予地方,每

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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