查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
论公务员奖励的基本原则
【英文标题】 On the Basic Principles of Civil Servants’Reward
【作者】 董丽君【作者单位】 湘潭大学法学院
【分类】 法律社会学【中文关键词】 公务员;奖励;基本原则
【英文关键词】 civil servant;reward;basic principle
【文章编码】 1007—788X(2006)06—0069—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 6
【页码】 69
【摘要】 公务员奖励的基本原则是公务员奖励的基本理论问题,是指导和规范公务员奖励的立法、适用和奖励争议处理的基础性准则。法治原则、平等原则、公开原则、论功行赏原则、物质奖励与精神奖励相结合原则五大原则是公务员奖励的基本原则。
【英文摘要】 The basic principle is basic theory about civil servants’rewards,it plays a basic role in legislating,awarding and dealing with the disputes about civil servants’reward.The author maintains that the principles of rule by law,equality,publicity,recognition of the merit,combination of material reward and mental reward,are basic principles of civil servants’reward.
【全文】法宝引证码CLI.A.184723    
  
  公务员奖励的基本原则是指导和规范公务员奖励的立法、适用和奖励争议处理的基础性准则。它贯穿于具体奖励法律规范之中,同时又高于具体奖励法律规范,体现公务员奖励的基本价值观念。作为公务员奖励制度研究的基础问题,公务员奖励的基本原则并没有引发学界的广泛研究兴趣。虽然部分学者关注到了该问题,但并没有在研究成果上形成一致意见。如有学者认为,公务员奖励的基本原则有两个:依法管理原则、精神鼓励与物质鼓励相结合原则;{1}有学者从公务员奖惩的角度出发,认为公务员奖惩的基本原则有三个:奖惩分明原则、奖惩得当原则和奖惩及时、求实原则{2}。笔者认为公务员奖励的基本原则有以下五个:
  一、法治原则
  在不同的语境下、在不同的学者解读中,法治有着不同的含义。“它的基本含义是,任何事件都必须依法而行……它要求政府当局必须能够证实自己所做的事是有法律授权的,几乎在一切场合这都意味着有议会立法的授权。否则,它们的行为就是侵权行为或侵犯了他人的自由。政府行使权力的所有行为,即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明它的严格的法律依据。”{3}这说明,法治原则要求政府在实施任何行政行为时依法而行。作为一种内部行政行为,公务员奖励也应当遵循这一原则。法治原则要求公务员奖励法治化,其内容主要包括三个方面:
  (一)公务员奖励设置权法治化
  公务员奖励的设置是指哪些国家机关有权以何种方式创制公务员奖励,包括设定公务员奖励的主体、公务员奖励的权限、公务员奖励的条件、公务员奖励的程序等内容。设定公务员奖励的行为,属于创设机关所享有的公权力范畴,从性质上看它属于立法机关的立法行为或者行政机关的准立法行为。公务员奖励设置权法治化是公务员奖励法治化的关键问题。公务员奖励是授益性行政行为,奖励主体是公共利益的代表者、维护者、分配者,公务员奖励就是对公共利益的集合、维护和分配。由于奖励主体给予公务员的物质奖励来源国家财政收入、精神奖励属于抽象公共利益的表现形式之一,因此,这种利益分配活动必须谨慎、公平、理性,这也决定了公务员奖励设置权的有限化。从我国现有法律的规定看,只有全国人民代表大会及其常务委员会、国务院及其组成部门、直属机构、国务院部委管理的国家局、省、自治区、直辖市以及较大的市的人民代表大会及其常务委员会、省、自治区、直辖市以及较大的市的人民政府等主体根据权限分别制定的宪法、法律、地方性法规、自治条例、单行条例、行政法规、规章有权创设公务员奖励权力。而其他行政规范性文件无权设定公务员奖励权力。但实践中出现了公务员奖励设置权的泛化,一些不具备公务员奖励设置权的文件中纷纷设立公务员奖励,以致现实中公务员奖励方面的乱设奖问题严重。“要解决乱奖励问题,就必须从源头上抓起,规范奖励行为、健全奖励制度,规定哪一级权力机关和行政机关有权规定何种奖励规定。”{4}同时,为避免扼杀公务员奖励的灵活性,影响其效率价值,我们不能机械理解奖励法治原则。
  (二)公务员奖励授予权法治化
  从实体角度看,公务员奖励的授予包括授予主体、授予权限和授予条件三大方面,在此三方面均应当依法进行。
  1.授奖主体合法化
  授奖主体就是拥有公务员奖励授予权的国家机关或者其他组织。哪些国家机关或者组织拥有奖励授予权、对不同层次的奖励种类具体由哪一级国家机关或者组织来授予,都必须由国家法律作出明文规定,否则就不符合现代法治原则的基本精神。从现行规定上看,在我国可以授予公务员奖励的只能是县级以上人民政府或市(地)级以上人民政府工作部门。乡、民族乡和镇不享有公务员奖励授予权,县级人民政府的工作部门也没有公务员奖励授予权。
  2.授奖权限合法化
  公务员奖励授予权是指授予公务员某种奖励的权力。这一权力为哪些单位所有决定着奖励的有效性与合法性,所以正确确定授予权的归属对于增强公务员奖励的有效性和权威性有着十分重要的意义。在法律明确规定了公务员奖励授奖权限的情况下,奖励主体在实施公务员奖励行为时,应当严格执行法定的奖励权限,不能超越法定权限任意实施奖励。即便在没有有关行为的明确法律依据的情况下,奖励主体也只能秉承法治的理念,“它只能合理地、诚实地行事,只能为了公共利益的合法目的行事。”{5}从法律规定看,我国公务员授予权限因奖励的级别不同而不同。具体情况为:嘉奖、记三等功奖励的授予权属于县级以上人民政府或者市(地)级以上人民政府工作部门;记二等功奖励的授予权属于市(地)级以上人民政府或者省级以上人民政府工作部门;记一等功奖励的授予权属于省、自治区、直辖市以上人民政府或者国务院工作部门。荣誉称号奖励的授予权属于省、自治区、直辖市人民政府、国务院和国务院工作部门。
  3.奖励条件合法化
  公务员奖励条件是指公务员具备什么样的行为、达到什么样的程度应该受到奖励,它也是国家对公务员实施奖励的具体依据。奖励条件表明国家在公务活动中所提倡和鼓励的行为,所以规定适当的公务员奖励条件,对于引导公务员在公务活动中积极行为、充分发挥公务员的积极性和创造性、提高国家机关的管理水平,具有十分重要的作用。根据《公务员法》第四十九条的规定,公务员或者公务员集体有该法规定的十种情形之一的,给予奖励。此十种情形是公务员奖励实施的基本依据。这些条件中有的规定看较为具体,有的则规定得较为原则,例如“有其他突出功绩的”。对于原则性规定,奖励主体应该在正确理解法治原则的基础上,善意裁量。
  (三)公务员奖励程序法治化
  从程序角度看,公务员奖励包括奖励形式、奖励过程、奖励结果公布形式等环节,这些程序均应当依法进行。
  1.奖励形式合法化
  法律根据公务员受奖行为的不同规定了不同种类、不同档次的奖励形式,奖励主体应当依法进行正确适用。依据《公务员法》的规定,我国公务员奖励有精神奖励和物质奖励两种,具体为嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功和授予荣誉称号。公务员奖励只有这几种奖励形式,授奖者必须严格遵守,而且作为物质奖励的奖金数额应有上下限额、奖品应有多少的规定,作为精神奖励的奖状、奖章、勋章等在制作规格、档次上应按照法律的规定执行。
  2.奖励过程合法化
  奖励过程合法主要是指对公务员进行奖励的工作程序和步骤符合法律的规定,它是现代行政法治的基本要求和应有之义。我国《公务员法》没有对奖励过程作出明确规定,但1995年颁布的《国家公务员奖励暂行规定》(以下简称《规定》)第七条对公务员奖励程序作了规定。依据该《规定》,奖励程序应当包括以下几个步骤:首先,国家公务员所在单位在征求群众意见的基础上,提出奖励意见,按照规定的批准权限,上报审批;然后,审批机关的人事部门审核;最后,审批机关批准,并予以公布。这是公务员奖励的基本法律程序,除非法律另有特殊规定,不得任意缩减,否则奖励行为不具有相应的法律效力。
  3.奖励结果公布形式合法化
  公务员奖励的结果是奖励参与人或社会公众关注的内容,奖励结果必须公开,而且应该以合法的方式公开。《公务员法》对此没有做出相关规定,这说明法律关于公务员奖励程序规定的不足。为弥补这一不足,一些下位法对此作了规定。例如,湖南省人民政府颁布的《湖南省行政机关奖励管理办法》第二十条规定:“公布奖励决定,应当采取庄重、节俭的方式,一般不召开表彰大会,可以结合有关工作会议或者采取电话会、新闻发布会等简便形式公布奖励决定。”
  二、平等原则
  平等原则亦称为平等对待原则。我国古代思想家早就提出了奖励必须平等对待的思想。例如,法家的代表人物韩非子强调奖赏的平等性,“刑过不避大夫,赏善不遗匹夫”(《韩非子·备内》);诸葛亮也有类似的论述,他认为“诛不避贵,赏不遗贱”,“赏不遗疏远,罚不阿贵”(《诸葛亮·十六策》)。
  平等原则是我国宪法的基本原则,该原则在其他部门法中得到了具体的体现和贯彻,行政法中亦不例外。“在中国行政法中,平等对待原则,是公民在‘法律面前一律平等’的宪法原则在行政法领域的具体体现。行政机关实施行政行为,无论是抽象行为,还是具体行为;无论是授益性行为,还是要求履行义务行为;无论是赋权性行为,还是科处处罚的行为,都必须依法平等对待任何相对人,不能因相对人的民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、文化程度、财产状况、居住期限等的差异而有所不同。”{6}从我国行政法治看,平等原则已经发挥了重要作用,但“平等也是我们所有理想中最不知足的一个理想。其他种种努力都有可能达到一个饱和点。但是追求平等的历程几乎没有终点……因此,如果说存在着一个使人踏上无尽历程的理想,那就是平等。”{7}所以,在行政法治化的进程中对平等只可能是不断接近,无法完全实现。公务员奖励作为一种行政行为,无疑也应当遵守平等原则。
   不过,对于平等的理解一直以来便存在极大的争议。例如,美国教授德沃金认为:“平等是个有争议的概念:赞扬或贬低它的人,对于他们赞扬或贬低的究竟是什么,意见并不一致。准确地表述平等本身就是一个哲学难题。”{8}对于什么是平等这一问题,或许我们可以借鉴萨托利的观念加以表达,即“平等表达了相同性概念……两个或更多的人或客体,只要在某些或所有方面处于同样的、相同的或相似的状态,那就可以说他们是平等的。”{9}
  基于平等的概念,笔者认为,在公务员奖励领域,平等总体上要求立法者和授奖者对具有相同性的公务员和公务行为平等对待,对任何公务员不偏不倚、不亲不疏;任何组织和个人在同等条件下均享有同等的获奖机会和权利,公务员的民族、身份、职业、文化程度、财产状况等条件不能成为特殊和例外的理由。另外,“平等权等于恣意禁止,也就是系乎立法者的理智决定与否。而立法者要避免不理智之后果,必须斟酌各种待规范事务(及人民)之事务本质及有充分理由时,方可作为决定同同、异异之规范。”{10},即平等原则要求防止恣意行为的发生,这便是平等原则派生出的“禁止恣意原则”。该原则要求奖励设置主体、授予主体在设置奖励和授予奖励时,应当理智行事,防止在欠缺适当的、充分的事理上滥设奖励和滥用奖励权力。
  具体而言,公务员奖励平等原则主要体现在以下几个方面:
  1.平等设置公务员奖励的条件,不能在奖励条件的设置中基于特惠的理由增加某类主体受奖的机率,也不能基于歧视的原因减少某类主体受奖的机会;在奖励条件的设置中,应当尽可能表述具体化,减少授奖实践中恣意理解的可能性。
  2.公务员奖励程序的平等设置与适用。程序平等是法律平等的重要组成部分,“正义不仅要得到实现,而且要以人们看得见的方式得到实现。”(J.R.卢卡斯语){11}正义如此,平等的实现亦要求以看得见的方式实现,而且程序平等是实体平等的重要保证。公务员奖励程序的平等设置与适用,既可以使公务员有均等获取有关奖励信息的机会,可以获知自己是否平等对待,防止自己在申请奖励的过程中被恣意对待,亦可以获得平等的奖励争议申诉权。
  3.奖励平等原则

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}贾明如.国家公务员读本(M).北京:中共中央党校出版社.1993:126.
{2}牟信勇、李磊.国家公务员制度新论(M).北京:文化艺术出版社.1988:147.
{3}(英)威廉·韦德著.行政法(M).北京:中国大百科全书出版社.1997:69.
{4}袁曙宏.社会变革中的行政法制(M).北京:法律出版社.2001:274.
{6}宋功德.行政法哲学(M).北京:法律出版社.2000:476.
{7}(法)皮埃尔·勒鲁.论平等(M).北京:商务印书馆.1988:64.
{8}(美)罗纳德·德沃金.至上的美德:平等的理论与实践(M).南京:江苏人民出版社.2003:2.
{9}(美)乔·萨托利.民主新论.(M).北京:东方出版社.1998:397.
{10}陈新民.德国公法学基础理论(下册)(M).济南:山东人民出版社.2001:674.
{11}陈瑞华.程序正义论(J).中外法学.1997(2).
{12}吴建依.论行政公开原则(J).中国法学.2000(3).
{13}{14}杨海坤.论行政奖励(J).中国法学.1989(3).
{15}(美)米歇尔·勒伯夫.奖励的奥秘(M).上海:上海科学技术文献出版社.1989:74.
{16}牟信勇,李磊.国家公务员制度新论(M).北京:文化艺术出版社.1988:246.
{17}(美)约翰·肯尼思·加尔布雷思.权力的分析(M).石家庄:河北人民出版社.1988:3.
{18}赵振宇.奖励的奥妙(M).武汉:湖北人民出版社.1986:166.
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
本篇【法宝引证码CLI.A.184723      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】

热门视频更多