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【期刊名称】 《江西警察学院学报》
五种警务形态运行审思
【作者】 邹秋仁【作者单位】 江西警察学院基础理论教研部{讲师}
【分类】 公安管理法
【中文关键词】 警务形态;运行理路;实践困境;风险社会;社会控制
【文章编码】 2095-2031(2019)06-0049-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 49
【摘要】

中国警务发展改革中形成了特征突出、效益显著的多样化警务形态,其实践运行中蕴含着“风险社会”与“社会控制”的共同理论基础,秉持了资源整合、防范风险、维护秩序的共同目标追求。考察五种代表性警务形态:重点专项斗争、社区警务、民意导向警务、应急警务、情报信息主导警务,审思和准确把握其各自独特的警务运行理路和现实困境,以利对标困境靶向,理顺“资金、技术、权力”路径,为重塑和完善各种警务形态提供理论和实践参考。在警务形态运行和改革中,破解困境需要对标靶向,理顺路径,合理使用资金,合适运用技术,合法规制权力,以实际行动守护法治和捍卫安宁,在法治中国、平安中国建设中重塑和完善警务形态。

【全文】法宝引证码CLI.A.1284144    
  
  

“国家安危,公安系于一半”,“人民公安为人民”,“建设更高水平的平安中国”,无论是伟人经典名言,还是公安庄严承诺,皆彰显公安机关及其人民警察的初心和使命,其关乎社会秩序稳定与群众安全幸福。改革开放以来,中国警务改革与国家总体改革同向同行,警务形态历经时代洗礼和实践考验,逐步呈现特征突出、效益显著的多样化警务形态拼图。警务形态,是由一定的思想理念、目标功能、资源要素、行为方式、技术手段等构成的警务活动表现形态。从微观层面看,警务形态主要表现为警务活动开展具体工作时应用的手段方法;从宏观层面看,警务形态不仅仅是简单的工作方法,更是在一定时期内引领警务活动发展趋势的机制体系。根据警务形态的相对稳定性和突出特征,借鉴《公安学通论》中警务形态的划分,立足我国警务活动现实发展变化情况和问题导向,审思五种最有代表性、业界共识度高的警务形态,即重点专项斗争、社区警务、民意导向警务、应急警务、情报信息主导警务等,尝试揭示把握警务形态的运行理路和现实困境,以便进一步明晰其困境关键靶向。

一、运行的理论基础和目标追求

警务工作根植于实践需要,历来与群众安全需要紧密相依。形形色色、无处不在的“风险”让“安全”需要弥足珍贵。警务工作场域千差万别,造就警务形态的复杂多样。但是,警务形态尽管多彩多样,其实践运行蕴含着共同的理论基础,秉持着内在的目标追求。

(一)运行理论基础

1.风险社会理论

关于风险的争论是从20世纪50年代开始的,它最早源于对与环境相关的风险事件的讨论,而后社会作为一个整体对象出现在关于人类风险与安全的争论中。德国社会学家乌尔里希·贝克(U. Beck, 1944-)的风险社会理论最有代表性,引起学界广泛赞同和社会理论视角转向。贝克认为,当今已是风险社会,现代社会的风险结构已经彻底发生转变,形成了人为风险逐渐取代自然风险占主导地位的社会形态。{1}现代社会风险具有不确定性、内生性和延展性等特征。当前我国社会多种风险叠加,安全形势严峻。政治安全风险、新技术风险、经济金融风险、公共安全风险、网络安全风险等对应着各种违法犯罪。{2}58公安机关是政法机关的骨干力量,是预防、制止和打击违法犯罪活动的主力军。主动应对风险社会的挑战,勇当控制社会风险和维护社会治安秩序先锋,公安机关开展警务工作于法于理责无旁贷。

2.社会控制理论

任何社会的存在和发展都离不开一定的秩序,社会秩序的建立和维持则是社会控制的结果。社会控制最早由美国社会学家罗斯(E. A. Ross)于1901年在《社会控制》一书中提出,而后成为一个重要术语和范畴,与维纳(N. Wiener)的控制论相得益彰。狭义的社会控制专指对社会越轨者施以社会惩罚和重新教育的过程。广义的社会控制指社会组织体系运用社会规范及相应的手段方式,对社会成员的观念及行为加以调节和制约。西方犯罪学中控制理论用社会控制的强弱来解释犯罪行为的产生。控制理论一反传统的“人为什么犯罪”的研究,转而对“为什么大多数人不犯罪”的问题展开研究,理论认为,人们之所以不犯罪,是由于存在着抑制或控制犯罪的各种力量。社会控制就是要把彼此完全不同的单个人的社会行动整合成有序的社会秩序,使人们的社会行为符合社会要求而不发生偏离、越轨。社会控制手段种类很多,比如组织行政手段、制度法律手段、道德文化手段等,其法律控制是最重要的违法犯罪控制手段。公安机关行使执法与服务职能,实际运用的就是维护社会秩序的组织行政手段和制度法律手段。各种警务形态在社会控制视角下即公安机关整合资源要素、防控化解风险、具体控制手段的运用形态。

(二)运行目标追求

1.维护治安秩序,树立法治权威

解决和处理社会治安问题是公安警务工作的基本职责之一。社会治安问题归根到底是社会秩序的问题,维护社会治安的核心是维护社会治安的秩序。预防和打击犯罪活动,是维护社会治安秩序的根本途径和措施。在维护社会治安秩序中,公安警务聚力预防和打击违法犯罪活动,实施治安管理工作,加强社会控制与社会治理,保护人民群众合法权益。同时,公安警务践行法律至上的最高准则,以实际行动树立法治权威。权威本身就是一种使对象自愿服从的能力。只有被对象视为正当具有充分理由的力量,才拥有权威。{3}法治强调法律在治理中处于最高地位。任何政府官员和公民都必须依法行事,在法律面前人人平等,既规范公民行为,又制约政府行为。{4}公安机关开展一切警务活动务必依法行事,规范约束执法与服务行为,使管理服务对象认同并自愿服从法律的正当性与权威性,促进法律成为调节社会关系、处理矛盾问题的规则自觉,努力使法治权威树得起,立得稳。

2.防范化解风险,惩处越轨失范

维护社会治安的秩序与防范化解风险相辅相成。必须在努力实现维护社会治安秩序目标的同时,将防范化解风险作为保障性任务推进实施。新时代多种矛盾交织、多种风险并存、风险隐患增多、风险挑战加大。如果矛盾与风险处理不好,就会导致问题激化,影响社会治安状况。风险是安全的隐患,防范化解风险是安全的保证。{5}警务工作需要做的正是发挥聪明才智和付出辛勤实干从源头发现矛盾风险,调处化解风险于萌芽状态,搞好风险的前期控制。立足于防又能有效化解风险,是统筹应对安全风险的基本要求。然而,对已经破坏社会治安秩序和法律规范的越轨者怎么办?必须严格依法惩处,进行风险的事后控制。当大部分社会成员都遵守法律规范,规范维护社会秩序的规模效应就显现出来。社会已经建立和继续完善失范惩处机制,通过惩处以身试法的越轨失范,使失范者寸步难行。公安机关的各种警务形态要敢于亮剑,让挑战法律等规范的失范者承担相应的责任后果。那么,遵守纪律法律等规范就会蔚然成风,成为一种理性选择。

3.资源要素整合,提升警务效益

警务资源包括人力、权力、资金、设备、战法、技术(科学技术、制度规范技术)等,是一种有限资源。在公安机关开展警务活动中,警务资源经常出现短缺情形,为满足警务实战的需要,各级公安机关在努力推动警务资源要素整合,推动供给侧改革,确保各种警务形态运转顺畅。多年来,公安机关坚持问题导向和实战引领,在规范和优化警务流程方面开展了很多成功的探索实践。通过流程再造,警务工作流程化,执行流程中不断优化整合资源,提升公安业务能力和效益。以要素重组来整合资源,以流程再造来达成减冗增效的目标追求,公安警务形态的运行莫不如此,接下来要论析的重点专项行动、应急警务、情报信息主导警务等概莫能外。以下逐一考察审思警务形态的运行理路(道理与纹路之意)和实践困境。

二、重点专项斗争的运行

改革开放以来的社会转型期一方面经济社会飞速发展,另一方面矛盾风险多元高发,在一定时期、一定领域甚至形成违法犯罪高峰。为控制该领域违法犯罪突出的局面,公安机关“杀手锏”式的警务形态:公安重点专项斗争应运而生、因势而动。重点专项斗争,在公安行业内常表述为某某专项斗争或专项行动,是指公安机关针对社会治安问题较多的复杂地段、部位和突出的犯罪问题,在一定期间、一定范围集中力量开展重点整治和打击行动。{2}63事实证明,专项斗争这把“利剑”高悬,震慑了犯罪分子的嚣张气焰,捍卫了百姓的安全幸福。光宗耀祖支撑着我去教室

(一)运行理路

1.资源集聚,保持高压震慑

公安重点专项斗争对减少某类突出治安问题,挤压违法犯罪空间具有投入大、时间短、见效快等特征,强调警务资源快速集聚、业务流程应减尽简。一经行动,犹如利剑出鞘,尽显锋芒。比如,1983年开展打击严重刑事犯罪分子的全国行动(严打),而后在1996年、2001年、2010年“严打”斗争间歇进行,取得了重大战果。2009年打击拐卖妇女儿童犯罪专项行动(打拐)、2011年“打四黑除四害”专项行动、2019年禁毒“净边”专项行动、“净网2019”专项行动等等,破获了一批批重大案件,整肃了社会治安秩序,形成依法严厉高效打击刑事犯罪的高压震慑态势。

2.回应焦点,捍卫安全幸福

为群众提供满意的安全服务产品是警务工作的出发点和落脚点。人民群众在一定时期内反映强烈的突出治安问题,尤其是突出犯罪问题,使公安机关如鲠在喉,务求除之而后快。根据治安焦点问题的情势,公安部门熟练运用飓风式的专项斗争(行动),在短期内取得显著的斗争业绩和社会效果,有力地回应了群众痛点和治安焦点,是公安工作回应群众关切和期待的具体表现。以“黑”“恶”犯罪为例,2006年全国开展了“打黑除恶”专项斗争,一定时期内遏制了社会上的“黑”“恶”犯罪。进入新时代以来,中央政法委审时度势,动员布置2018年初至2020年底为期三年的“扫黑除恶”专项斗争。不过,此次“扫黑除恶”专项斗争超出了公安一家范围,政法为主力,公安担先锋。“扫黑除恶”实现了对原“打黑除恶”的升级和超越,将强有力地控制社会失序风险和捍卫群众安全幸福。

(二)现实困境

公安重点专项斗争这种警务形态取得了明显的法纪效果和社会效果,在运行过程中也显露出一些弊病,陷入现实困境。第一,警务效益有待提高。警务也要有效益观,讲究资源投入与产出有效之比。但是,在政治任务和政绩光环下专项斗争往往在警力调动、资金投入、权力配置等方面未予以科学论证,对警务资源浪费现象和耗散现象没有足够重视。不计成本且习以为常的状况需要切实改观。第二,这种运动式的警务形态容易冲击日常警务平衡。各警种、各部门日常依法依规展开警务活动,在制度惯性下维持着日常警务平衡状态。专项斗争经常跨部门、跨警种临时抽调人员参与行动,容易冲击原有警务常态秩序,影响日常警务工作质量和满意度。第三,当下专项斗争与长期有效治理未成体系。专项斗争重打轻防、重打轻治现象普遍,“打不胜打”问题突出。需要在依法治国方略指引下构建长期有效的犯罪的治理体系和提高犯罪治理能力。频繁运用专项斗争间接表征了当前尚未形成完善长效犯罪治理体系,将专项斗争融入到长效治理体系与能力建设中去,走出当前困境,还有许多工作有待完成。

三、社区警务的运行

如果说公安重点专项斗争堪比“暴风骤雨式”警务形态,那么社区警务则犹如“和风细雨式”的警务形态。社区的原意为“关系亲密的共同体”,是一种微观社会和社会分析单位。英国现代警务改革旗手约翰?安德逊的“社区警务树”理论倡导的“警察根植于社会”理念在中外警务形态塑造中产生重要影响。社区警务,是警方与社区合作关系下的一种警民协作警务形态,要求警务立足于社区,动员和组织社区群众,将警务对策前置,最大限度地控制社区的违法犯罪行为和提高社区居民的安全防范意识与水平。

(一)运行理路

1.专群结合

警力有限,民力无穷。走群众路线,借力社区人民群众参与基层警务工作,公安专门机关力量短缺可以得到充分补强。专群结合的社区警务贯彻三个理念:一是警察服务。警察改变官僚作风,强调主动为社区群众提供细致服务,让群众感受到警察服务就在我身边。二是群众参与。社区群众对社区警务问题的解决和改善拥有发言权、批评建议权和参与权。三是责任共担。警察与群众共同担负着处理社区中交通安全、毒品滥用、家庭暴力、事故预防等问题的责任,当然,警察占主导,群众相辅助。

2.矛盾化解在基层

警察权力重心下沉,以社区社会治安综合治理、安全文明社区、邻里守望与互助组织、社区矫正、社区警务室等工作为抓手,在源头上发现和化解矛盾,控制矛盾风险最小

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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