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【期刊名称】 《中国刑警学院学报》
农村派出所矛盾纠纷调解工作的实践与思考
【作者】 郑海陈嘉鑫
【作者单位】 西南政法大学刑事侦查学院{教授}西南政法大学刑事侦查学院
【分类】 公安管理法【中文关键词】 农村派出所矛盾纠纷社会治理非诉化解
【文章编码】 2095-7939(2019)06-0093-07
【文献标识码】 A DOI: 10.14060/j.issn.2095-7939.2019.06.012
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 93
【摘要】

农村矛盾纠纷的调解是基层领导干部实践党的群众路线的现实要求,也是基层党委政府平安建设的一项重要工作。我国农村矛盾纠纷出现了一些新趋向、新特征、新变化。派出所作为与人民群众接触最为密切的基层组织,在调解农村矛盾纠纷工作中也存在观念、策略与方法的应变需求,应通过树立超前意识、分析矛盾纠纷诱因、善于运用法律、拓展知识面、突出制度建设、注重方式方法等措施来解决农村派出所矛盾纠纷调解工作中的难题。这将有利于农村派出所社会矛盾纠纷化解工作注入时代特色,打造共建共治共享的社会治理格局,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

【全文】法宝引证码CLI.A.1284131    
  
  

1引言

当前,由于我国农村人口结构类型两极化、农业产业集约化、农村经济资源多元化,农村矛盾纠纷呈现出新趋向、新特征与新变化,特别是我国农村公共资源分布不均衡、较之城市相对落后和分散,农村矛盾得不到及时、有效的疏解,导致出现矛盾纠纷升级演化的“民转刑”、个人极端暴力行为等严重危害社会治安秩序的现象,这些问题的出现,迫切要求农村矛盾纠纷化解实践的升级转型。另外,由于“无讼”思想观念来源于中华传统的儒家思想,无讼存在的基础是熟人社会,无讼的前提是不争{1},故无讼的思想与行为在我国农村拥有广泛的市场,致使农村民众普遍乐于运用调解而非诉讼的方式解决矛盾纠纷。

农村基层派出所作为与人民群众接触最为密切的基层组织,在调解农村矛盾纠纷方面具有得天独厚的优势与多重便利条件。而化解矛盾纠纷属于农村基层派出所民警面临的一种常态警务警情,是农村基层民警必须具备的基本能力与综合素质,也是践行民生警务和枫桥经验的生动体现。虽然农村派出所民警不能大包大揽农村矛盾纠纷的所有阻断、化解工作,但其却存在积极消解农村矛盾纠纷的巨大潜力空间。针对农村矛盾纠纷的新变化,在警务策略上,农村派出所可以通过调整警务模式并强化矛盾纠纷的化解机制,探索农村基层派出所化解矛盾纠纷的新型方式,进一步开拓调解农村矛盾纠纷的全新局面,提升农村矛盾纠纷化解的质量与效果。

2农村矛盾纠纷解决的新视角

当前我国城镇化的发展趋势迅猛,根据国家统计局的统计数据显示,截至2012年,我国农村人口达97065.63万人、26802.32万户;2016年城镇人口79298万人、乡村人口为58973万人;2017年末,我国常住人口城镇化率为58.52%,户籍人口城镇化率为42.35%。但农村矛盾纠纷问题依然突出,而且呈现明显的上升趋势,如图所示,2007~2016年,我国每年农村调解纠纷的合计数量呈现出上升的趋势,而作为农村特有的房屋、宅基地纠纷数量在2007~2015年也同样呈逐年上升的态势,只是在2016年略有回落;调解婚姻家庭纠纷数、调解邻里纠纷数、调解损害赔偿纠纷数呈现为先上升后下降的趋势。解与其他工作有机融合。如果将农村矛盾纠纷化解与其他工作剥离开,就可能失去依托和方向而陷入“就事论事”的泥潭。从农村矛盾纠纷的致成因素来看,农村矛盾纠纷不仅仅是农村个体之间的利益冲突所致,也可能是农村管理过程中某些消极因素所引发的。此类农村矛盾纠纷的化解,就需要积极地从纠纷的外部因素入手寻求化解动力,进而阻断农村矛盾纠纷的外部根源并遏制其蔓延趋势。

(图略)

图我国农村调解矛盾纠纷类型与数量[1]

农村纠纷具有点多、面宽、随机发生的基本特征,虽然引发农村纠纷的因素繁多,但绝大多数农村矛盾均与认知因素、情感因素密切关联。正是基于这个原因,造成了农村纠纷在形成早期并不严重。但因认知因素、情感因素的作用,在没有得到及时疏解的情况下容易将纠纷结果放大,形成群体性事件或严重危害结果,甚至引发次生矛盾而加大社会影响面。同时,也正因农村矛盾纠纷形成的认知因素、情感因素所具有的可介入影响的特性,决定着相当多的农村矛盾具有非常强的韧性和具有可阻断的契机。这里的关键问题是农村矛盾纠纷形成的认知因素、情感因素往往不具有自我主动修复功能,而是需要外部干预因素及时介入。因此,化解农村矛盾纠纷以实现社会和谐稳定的目标,亟需开拓视野、聚集化解纠纷的多元要素。

2.1农村矛盾纠纷化解的国家治理视野

党的十九大报告指出,要“坚持以人民为中心”“打造共建共治共享的社会治理格局”“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。农村矛盾纠纷的化解是“乡村治理”的基本内涵,也是实现“美好生活的向往”的核心内容。因此,农村矛盾纠纷化解的目标视角并不单纯是具体“矛盾纠纷化解”,还应当以“乡村治理”的水平提升为长远目标。唯有如此,才能更好地将农村矛盾纠纷化之,农村矛盾纠纷的化解应当与国家的社会治理进程相契合,充分动员社会各种力量参与矛盾治理,发挥其积极性与优势,实现社会面稳定,推进“平安中国”建设,为经济发展创造长期和谐稳定的社会环境。

2.2提升农村矛盾纠纷的自我化解张力

纠纷是社会主体之间的利益冲突与对抗的状态,它是人际关系不协调的外在反映{2}。在社会学上,利益则是指人类用来满足自身欲望的一系列物质、精神的产品。人们对于利益本能地追求现实平衡,甚至企图实现比较人际关系中的溢出利益。因此,社会生活中的矛盾纠纷无可避免,但这种利益冲突与对抗只是纠纷的外在表现,冲突的形成与发生却有其内在的心理机制——即心理对抗、情感对抗和行为对抗常常有着密切的联系甚至是共生的{3}。正是基于上述原因,纠纷的解决手段是多元的。如以纠纷的解决是否取决于当事人之间的自由“合意”为根据,将纠纷解决分为“合意性”解决和“决定性”解决;以纠纷解决的内容是否事先为规范所规制为依据,将纠纷解决分为“规范性”解决和“状况性”解决;根据纠纷解决的路径不同,解决纠纷的方式有:自我帮助、逃避、协商、通过第三方解决、忍让;根据纠纷解决的动力来源不同,将纠纷的解决分为“外部解纷方式”和“内部解纷方式”。在上述纠纷解决手段中,学者都充分注意到的现象是纠纷具有内在的化解功效。也正因为如此,许多社会矛盾具有张力强劲的社会包容性。

在我国古代,受封建官僚集团的管理水平和管理范围的限制,作为国家司法途径的补充,利用社会包容性思维解决民间矛盾纠纷也是当时纠纷解决的核心方式。同时,利用社会张力处理矛盾纠纷更有利于避免民间矛盾纠纷恶化为暴力行为,进而形成严重的社会危害后果。有学者通过研究暴力行为背后的情感因素来阐释暴力行为的生产和再生产过程。在考察村落社会中发生在亲属、邻里、同村村民等熟人之间,涉及身体伤害的暴力事件的基础上,指出此类暴力事件通常不具有计划性,对风险和收益的理性衡量较少,更多的是一种情感性的表达行为,即“表达性暴力”。表达性暴力常常包含人们的委屈、屈辱、愤恨及对报复性正义的追求,具有明显的怨恨特质{5}。针对此类矛盾纠纷,外部干预往往难以及时介入,此时发挥阻却作用的只能是与该暴力行为相关的社会文化、道德、情感的场景式功效。面对我国农村纠纷矛盾的形成节点分布广泛的特征,充分激发矛盾纠纷化解张力,是农村矛盾纠纷化解的首选渠道{4}。

2.3农村矛盾纠纷化解的早期介入干预

第一,农村矛盾纠纷根植于村民的日常生活,矛盾纠纷的激发与村民的日常生活密切相关。从过程上来看,矛盾纠纷的“燃点”低,但并不是迅速严重至需要司法介入的程度,而这个发展过程在时间层面为纠纷的外部介入干预提供了可能条件。

第二,农村矛盾纠纷与纠纷双方的认知、情感密切相关,并且不是所有纠纷都一定要实现最终的“你输我赢”的二值判断。根植于认知与情感的矛盾纠纷,通过认知、情感的控制,可以实现双方利益的让渡。有学者以本土概念“气”来统摄和分析纠纷事件,认为“气”的感发和操纵在纠纷事件中扮演着至关重要的角色,“气”囊括了村落社会中人们生活的意义。在纠纷事件中,当事人的“记忆账本”被打开,从“怄气”到“解气”的整个“调气”过程中,寻求或被寻求各种行动资源,以求得自身利益和面子的最大化实现。这里的“气”可以理解为纠纷事件起因中的认知与情感体验{6}。上述分析也进一步说明了农村矛盾纠纷采取柔性解决方案具有的可行性。事实上,我国古代社会治理中更多地就选择了这种纠纷解决的社会实践。

3当前农村矛盾纠纷的种类与特征

3.1当前农村矛盾纠纷的种类

伴随我国农村矛盾纠纷类型化特征的愈发突出,为农村矛盾纠纷化解提供了化解阻断的新契机{7}。通过对C市多地实地调研和相关数据的整合,当前农村矛盾纠纷种类主要集中在权属纠纷、邻里纠纷、损害赔偿纠纷、家庭情感纠纷、交通事故纠纷、厂矿纠纷等。

3.1.1权属纠纷

2018年上半年,C市T区的农村派出所共接到权属纠纷类报警200起,占矛盾纠纷类报警的27.80%{8}。土地使用权纠纷是报警中常见的权属纠纷。这类纠纷一般是经年累月形成的问题,涉及到双方当事人的核心诉求,通常来说,矛盾纠纷较为激烈,双方当事人在派出所调解过程中寸步不让,调解障碍较多,调解成功概率较小。

3.1.2邻里纠纷

邻里纠纷是农村中最常见的一种纠纷。2018年上半年,C市T区的农村派出所共接到邻里纠纷类报警300起,占矛盾纠纷类报警的41.70%{8}。邻里纠纷主要是由村民打牌娱乐、人员交往、道路通行等小事引起,这些纠纷会影响到村民的团结和睦,极容易诱发故意伤害等违法犯罪案件,破坏社会的安定秩序。

3.1.3损害赔偿纠纷

2018年上半年,C市T区的农村派出所共接到损害赔偿纠纷类报警60起,占矛盾纠纷类报警的8.30%{8}。这类矛盾纠纷具有因果关系简单、事实清楚的特点,但在一般情况下,双方当事人一般不愿意进入民事诉讼程序,但却要求对方当场支付赔偿金,双方当事人往往会对赔偿金额问题产生矛盾分歧。在派出所调解此类纠纷实践中,很难让双方当事人都满意,加之基层派出所民警调解此类民间纠纷没有法律上的明确依据,也没有法定强制执行权,在具体的调解实践中存在一定的难度。

3.1.4家庭情感纠纷

2018年上半年,C市T区的农村派出所共接到家庭情感纠纷类报警130起,占矛盾纠纷类报警的18.00%{8}。家庭情感类纠纷主要是指父母的赡养问题、兄弟姊妹分家的财产纠纷、夫妻之间矛盾等。“清官难断家务事”,尽管基层派出所民警不适宜参与此类家庭情感纠纷类的调解,但人民群众相信人民警察,遇到此类矛盾纠纷会下意识地找基层派出所民警进行调解。另外,此类矛盾纠纷容易转化为一些治安案件、刑事案件,所以,基层派出所也经常会参与此类矛盾纠纷的调解。

3.1.5交通事故纠纷

2018年上半年,C市T区的农村派出所共接到交通事故纠纷报警26起,占矛盾纠纷类报警的3.60%{8}。随着村村通公路工程的推进,农村道路交通事故发生的频率也呈逐年攀升趋势。这类纠纷要求民警具有一定的道路交通专业知识,道路交通事故处理业务熟练,认真勘查现场,严格依法依规划分责任,调解要及时公开公正,方法要灵活多样。但在基层派出所民警具体调解交通事故纠纷时,有部分群众只根据其主观臆测,不遵守法律的程序要求,甚至采取一些非理智的极端暴力行为强行向政府机关、基层派出所和当事人施加压力,漫天要价赔偿,不遵守法律规定,严重背离政策框架。达不到自己的利益诉求就反复无理取闹,热衷于搞持久战、拉锯战,严重扰乱了基层派出所的办公秩序,破坏了社会的和谐稳定。

3.1.6厂矿纠纷

2018年上半年,C市T区的农村派出所共接到厂矿纠纷报警4起,占矛盾纠纷类报警的0.60%{8}。此种矛盾纠纷主要指的是辖区的原煤矿山、煤电化园区、公路建设、工程项目、乡村旅游建设用地,在土地流转、项目施工、生产、运输、建设、经营、征地赔偿等过程中与当地群众之间发生的,诸如占地、农地赔偿、土地流转补偿、农房安全、环境污染、噪声污染等矛盾纠纷,此类矛盾持续时间长、影响面广,法律政策界限比较模糊,在派出所调解此类矛盾纠纷时,往往出现堵车、堵厂、堵路、堵工等现象。纠纷中甚至出现干扰企业正常办公秩序、威胁侮辱殴打企业工作人员、限制部分人员人身自由情况,更有甚者会引发群众大规模聚集甚至演化为群体性事件。在处置此类矛盾纠纷过程中,基层派出所民警需要有战略意识、大局意识、宏观意识,慎用武力、慎用警械,避免事态升级,谨防此类矛盾纠纷被一些别有用心之人恶意炒作。

3.2当前农村矛盾纠纷的特征

当前,矛盾是影响农村地区稳定的重要因素,征地拆迁是焦点,治安纠纷是常态,利益之争是核心,群体性上访是其主要形式。农村矛盾纠纷发生的频率持续攀高,并呈现出多样化的趋势,涉及的部门范围不断拓展,仅仅使用传统简单的调解或是治安手段难以化解。另外,部分民众追求自身利益最大化、片面化,这也给基层民警调解工作增加了难度。在具体的实践中,当前农村矛盾纠纷主要表现出如下特征点。

3.2.1矛盾纠纷的领域宽广

农村矛盾纠纷的类型呈现出多样化,涉及的地域、单位、人员愈发广泛,已由过去简单的民事纠纷发展为土地征收、行政不作为、司法不公正等复杂综合性的矛盾{9}。

3.2.2矛盾纠纷的种类繁多

20世纪末,农村矛盾纠纷主要表现为家庭纠纷与邻里纠纷。但随着农村经济增长形势的变化及社会主义市场经济的发展,社会治安纠纷、企业劳动纠纷、土地赔偿纠纷等一些纠纷逐渐演变为当前农村主要的矛盾{10}。

3.2.3矛盾纠纷对立性问题突出

部分群众欠缺法律常识,受农村生活习惯与社会风俗的影响,抱着“以闹争利”的思想

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}王一博“.无讼”与治安调解[J].中国刑警学院学报,2008(3):24-26.

{2}何兵.现代社会的纠纷解决[M].北京:法律出版社,2003:1-2.

{3}陈柏峰.暴力与秩序:鄂南陈村的法律民族志[M].北京:中国社会科学出版社,2011:201-202.

{4}马晨光.中国古代多元纠纷解决机制及现代价值[J].国家行政学院学报,2010(2):64-67.

{5}刑朝国.怨恨:暴力纠纷的情感解释[J].学海,2013(5):88-95.

{6}马贤红.冲突与秩序:俗民日常生活逻辑的追寻[D].北京:中央民族大学,2011:32-38.

{7}闫东伟.创新群众工作方法提升黑龙江省社会治理水平——以“枫桥经验”为例[J].延边党校学报,2014(6):51-53.

{8}陈亮.农村派出所民警处理矛盾纠纷耗费大量警力[N].重庆时报,2018-07-04(9-10).

{9}刘作明.坚持调解优先着力构建多元化矛盾纠纷解决机制[J].中国司法,2008(11):73-75.

{10}张铁红.新时期农村社会矛盾纠纷化解的法学思考[J].山西高等学校社会科学学报,2010(12):62-64.

{11}孙晔,李友元.正确处理农村新时期人民内部矛盾密切党和人民群众的鱼水关系[J].社会科学论坛,1996(4):43-48.

{12}张青媛,杨艳芬.城市外来务工人员犯罪情况的调查报告[J].国家检察官学院学报,2006(1):102-106.

{13}蒋国长,徐向群.组织实施新时代“枫桥经验”理论研究需要认识和把握的几个问题[J].公安学刊(浙江警察学院学报), 2018(2):14-19.

{14}蒋国长.创新发展“枫桥经验”必须始终坚持人民主体地位尊重群众首创精神[J].公安学刊(浙江警察学院学报), 2013(3):40-42.

{15}蒋国长,徐向群,施峥.新的历史起点上“枫桥经验”的时代内涵[J].公安学刊(浙江警察学院学报), 2009(1):35-41.

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