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【期刊名称】 《中国刑警学院学报》
检察机关重大监督事项案件化工作机制
【英文标题】 A Study on the Case-based Working Mechanism of Major Supervisory Matters of Procuratorate Departments
【作者】 许凤学
【作者单位】 宽甸满族自治县人民检察院综合业务部{检察官助理}
【分类】 检察院
【中文关键词】 案件化;法律监督;程序性制裁;检警关系
【英文关键词】 Case-based; Legal supervision; Procedural sanctions; The relationship between the prosecutor and police
【文章编码】 2095-7939(2019)06-0021-09
【文献标识码】 A DOI: 10.14060/j.issn.2095-7939.2019.06.003
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 21
【摘要】

重大监督事项案件化工作机制本质上是检察机关针对严重侦查违法行为实施的程序性制裁活动。通过对L省D市6个基层检察院2016~2018年纠正违法案件进行实证分析,发现该机制的运行面临着线索来源单一、监督动力不足、调查手段匮乏、监督效果乏力等现实难题。重大监督事项案件化的实现,应当按照司法权运行的规律和原理,推进该机制规范化、诉讼化和专业化,构建以非法证据排除为核心的流程范式及公开性、对抗性、参与性的审查模式,建立与裁判职能相分离的专职调查部门,并健全和发挥考评工作的导向作用。

【英文摘要】

The case-based work mechanism of major supervisory events is essentially a procedural sanction imposed by the procuratorate departments against serious illegal investigations. Using an empirical analysis of six local procuratorates in L Province and D City with cases from 2016 to 2018, it is found that the operation of this mechanism has practical problems including single source of clues, insufficient supervision power, lack of investigation means, and weak supervision effect. Implementation of major cases of the monitoring items shall be inaccordance with the judicial power law and principle of operation, promote the mechanism of standardization, litigation and specialization. It also requires to build a core of illegal evidence exclusion process paradigm as well as the openness, antagonism, participatory mode of examination, establishment and separating the functions of the referee’s professional investigations, and sophisticated and exert the guiding role of assessment.

【全文】法宝引证码CLI.A.1284138    
  
  

1引言

“监督”和“制约”是控制国家权力的两种有效方式,“制约”产生于“分权”,体现为两个权力主体之间的分工和牵制,具有对向性,其优势在于权力控制效果明显,但运行效率较低;“监督”,有监察、督促之意,体现为一个权力主体对另一个权力主体的约束和监控,具有单向性,其优势在于权力控制效率较高,但效果较弱{1}。我国检察机关是法律监督机关,除了审查逮捕权、审查起诉权两种手段制约侦查权外,其他权力控制都是通过监督实现的,如拘传、拘留、取保候审、监视居住等强制措施,均由侦查机关内部自我授权、自我执行,检察机关只能通过外部的督促、引导以及纠正对其实施控制。从实际运行情况来看,逮捕是控制侦查权最充分、最具体的手段,一方面是因为“制约”本身的有效性,另一方面是因为对侦查权实现了同步控制,而其他监督手段因为具有被动性及滞后性的弊端,无法真正监督侦查机关的违法侦查{2}180。为改变这种监督不足情况,实践领域进行了富有成效的探索,先后有“提前介入”“检察引导侦查”以及“重大疑难案件检察机关听取意见和建议制度”。从运行情况来看,虽然介入、引导活动实现了动态、同步监督,但仍然是配合为主、监督为辅,主要原因一方面在于提前介入诞生之初的直接目的是形成侦检合力,追求打击效果,这一倾向和思维一直延续至今;另一方面在于这种介入兼具实体审查、程序审查双重功能,实体审查关注如何完善证据体系以准确认定事实,程序审查则是纠正侦查违法行为以加强人权保障,这种角色冲突势必会造成一方偏废。作为国家公诉机关,检察机关对侦查机关提请逮捕的案件,更多的是从保证公诉质量的角度进行审查,而不可能站在完全中立的角度对侦查机关和嫌疑人的利益给予兼顾和平衡{3}。

可见,为提高侦查监督质效,建立一种独立、专门针对侦查程序违法的监督机制显得极为必要。2016年9月1日,《“十三五”检察工作发展规划纲要》(以下简称《纲要》)在“推动建立新型良性互动检警关系”中提出了“探索实行重大监督事项案件化,加大监督力度,提升监督实效。”2016年11月5日,《最高人民检察院关于加强侦查监督、维护司法公正情况的报告》(以下简称《侦查监督报告》)进一步明确了重大监督事项案件化的基本内容:“针对一些侦查违法行为监督不规范、不到位等问题,探索重大监督事项案件化办理模式,建立从监督线索受理、立案、调查核实、实施监督、跟踪反馈、复议复核到结案的完整流程。”重大监督事项案件化工作模式的提出,是进一步加强和完善侦查监督工作的重要举措,具有重要的现实意义,但该项工作的理论研究并不充分,有必要在理论和应用层面进行系统的分析。

2重大监督事项案件化的基本内涵

2.1重大监督事项案件化的含义

关于重大监督事项案件化的含义,理论层面尚无权威概括,为准确阐述,需要厘清以下4方面问题:

2.1.1重大监督事项案件化的对象

根据《侦查监督报告》的要求,重大监督事项案件化是针对“一些侦查违法行为监督不规范、不到位等问题”。可见,其对象主要是一些侦查违法行为。根据《刑事诉讼法》第108条第1项规定:“‘侦查’是指公安机关、人民检察院对于刑事案件,依照法律进行的收集证据、查明案情的工作和有关的强制性措施。”据此,我国侦查行为应当包括两方面内容:一是调查工作,是指为收集证据、查明案情而进行的调查工作,包括讯问犯罪嫌疑人,搜查、扣押、冻结、鉴定等诉讼活动。二是“有关强制性措施”,为收集证据、查明犯罪和查获犯罪人而采用的限制、剥夺人身自由或对人身、财物进行强制的措施,包括拘传、拘留、取保候审、监视居住、逮捕等限制人身自由的手段{4}。“重大监督事项”应当理解为“严重的违法行为”,因为相对应的“轻微违法行为”,一般采取口头等形式纠正即可,无需案件化办理。因此,重大监督事项案件化的对象又可细化为严重的调查手段违法和强制措施违法。

2.1.2重大监督事项案件化的目的

根据《纲要》的要求,“加大监督力度,提升监督实效”是重大监督事项案件化工作模式的目标任务。因此,从根本上来讲,重大监督事项案件化工作模式的首要目的是进一步强化检察权对侦查权的控制。这种控制能够带来两个层面的效果,一是能够进一步遏制侦查权的扩张和恣意,二是能够保障侦查权运行的规范和效率,从而更完整、有效地实现“打击犯罪和保障人权”的刑事诉讼目的。

2.1.3重大监督事项案件化的性质

重大监督事项案件化是实现侦查监督职能的一项工作机制,与提前介入、检察引导侦查等工作机制相比,有其独特的性质和规律。根据诉讼请求的不同,检察机关对侦查案件的审查包括实体审查和程序审查两个方面,前者是对侦查机关提请罪名是否成立的定罪判断,后者则是对犯罪嫌疑人及其辩护人提出刑讯逼供等违法侦查行为是否存在的程序判断,体现出较强的程序性特征。程序性是指检察机关对案件所做的决定,不具有定罪量刑等实体性处置效力,而只能就程序性问题作出决定,包括依法终止诉讼或者启动审判等{5}。重大监督事项案件化工作模式并不对实体问题做出评价,而仅仅对侦查人员的违法侦查行为做出裁断,是一种“程序性制裁”活动。

2.1.4重大监督事项案件化的运行方式

根据《侦查监督报告》的要求,“探索重大监督事项案件化办理模式,建立从监督线索受理、立案、调查核实、实施监督、跟踪反馈、复议复核到结案的完整流程。”据此,重大监督事项案件化主要包括4个方面的程序要素:一是启动程序,根据受理的有关线索,发现可能存在违法行为的,应当进行立案;二是调查程序,通过讯问犯罪嫌疑人、询问办案人员、查阅复制相关文书以及鉴定等其他调查手段固定相关证据、查明违法事实;三是处理程序,根据调查认定的事实,对侦查人员以及侦查行为获取的证据做出处理建议,并对侦查机关的执行情况进行跟踪;四是救济程序,被监督机关对纠正意见有异议的,可以复议复核,相应的检察机关和上一级检察机关做出相关的决定。

综上,重大监督事项案件化是指检察机关对严重侦查违法行为的程序性制裁活动。

2.2重大监督事项案件化的特征

2.2.1司法性

我国检察机关属于司法机关,检察官在依法行使法律监督职权的过程中具有中立性和客观性特征。与侦查权相比,侦查监督的司法属性主要体现在:侦查权是一种行动权,侦查监督权则是一种审查性权力,前者侧重于效率,旨在获取证据、查明事实;后者更注重公正,虽然一部分目的也是为了追究犯罪,但依照刑事诉讼法的规定具有更强的中立性和稳定性{6}1。因此,我国检察机关对侦查违法行为的制裁活动具有较强的司法性特征。

2.2.2独立性

根据《侦查监督报告》的要求,重大监督事项案件化工作模式是要“建立从监督线索受理、立案、调查核实、实施监督、跟踪反馈、复议复核到结案的完整流程”。该工作机制的启动发生在侦查行为完毕之后,是针对侦查人员违法侦查行为的一种独立调查活动,有明确的启动主体、诉讼标的,具体的调查方式及救济手段,在程序上具有完整的诉讼形态,其功能主要解决的是程序争议,表现为“案中案”“诉中诉”。

2.2.3附属性

重大监督事项案件化工作机制是针对侦查人员的程序违法行为,这种程序性裁判机制是依附和从属于实体性裁判的:一方面是因为程序性裁判的最终目的是为了保证实体真实;另一方面是因为程序性裁判的结果与实体性裁判结果紧密相关。侦查监督权力的实施是以侦查权力的开始运作为前提,从这个意义上讲,侦查监督是由侦查活动派生出来的{7}。由此可见,作为实现侦查监督职能的一项程序性制裁机制,重大监督事项案件化是从侦查违法活动中派生出来的。

2.2.4主动性和被动性兼具

从监督构造上来看,检察机关是侦查违法行为的调查和制裁主体,平等听取侦查机关与辩护方的意见;从启动条件上看,检察机关既可以被动接受犯罪嫌疑人及其辩护律师等人控告、申诉启动监督程序,也可以根据审查逮捕、审查起诉工作发现的线索依职权启动监督程序;从调查方式上看,既可以由举报人、侦查人员承担举证责任,检察官居中裁断,也可以主动通过询问证人、复制法律文书等调查手段,查证侦查人员的违法行为,还可以二者相结合,综合运用各种调查方式。

2.3重大监督事项案件化工作的原则

2.3.1优先调查原则

我国法律对侦查违法行为的监督时间并没有做出限定,对于兼具实体审查、程序审查的审查逮捕、审查起诉而言,程序审查应当置于优先的地位,这是因为程序审查所要厘清的是证据的证明能力问题,证明能力是证据证明力的前提和基础,只有优先解决了程序争议,才能对证据的证明力进行判断,这符合刑事诉讼的一般规律和证据审查的基本原理,也是对当事人控告申诉权、辩护权的充分尊重{8}。

2.3.2监督法定原则

监督法定原则是由程序法定的刑事诉讼原则派生而来的。程序法定原则是现代刑事诉讼的基本要求,它包含两层含义:一是立法方面要求刑事诉讼程序应当由法律事先明确规定;二是司法方面要求刑事诉讼活动应当依据国家法律规定的刑事程序来进行{2}42。因此,重大监督事项案件化工作机制应当在法律授权和法律规定的职权和程序范围内开展监督活动,不能滥用职权。根据《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《高检规则》)第564条、565条、566条规定,人民检察院对公安机关的侦查活动是否合法实行监督,主要对20项违法行为进行发现和纠正。重大监督事项案件化工作机制应当根据该规定,对侦查行为的法律依据以及是否违法进行纠正,采取的手段也仅限于口头、书面纠正违法、排除非法证据、发出检察建议,而不能使用终止侦查、撤销侦查措施等其他手段。

2.3.3必要性原则

从启动条件上看,根据《侦查监督报告》的要求,重大监督事项案件化工作机制应当具备严格的办案流程,由于办案周期长、监督成本高、证据规格严,不可能所有侦查违法行为都进行案件化办理,只有严重的违法行为以及对人身、财产或诉讼权益造成严重侵害或有其他重大因素的案件才能适用该工作机制{9};从监督手段上看,根据违法行为的严重程度,应当采取严厉程度不同的制裁手段,比如采取采用口头纠正、书面纠正、排除非法证据、检察建议等手段,确保监督手段契合目的性、适当性及必要性,从而在控制犯罪和保障人权之间取得平衡。

2.3.4全面监督原则

根据《刑事诉讼法》第8条之规定:“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”可见,我国检察机关对侦查活动的监督是全面监督。一是过程全面,对侦查行为的监督从刑事立案贯穿至侦查终结全部过程;二是内容全面,既包括刑讯逼供等违法侦查行为、超期羁押等强制措施违法行为,也包括应当退还保证金等涉案款物违法行为,还包括违法撤案等程序违法行为。因此,重大监督事项案件化工作模式能够从不同侧面、不同角度对所有侦查活动的违法事项实现全覆盖。

3重大监督事项案件化的理论和实践基础

3.1重大监督事项案件化的理论基础

3.1.1检察机关审前监督的主体地位

我国侦查监督构造与西方不同,从体制上看,公、检、法三机关行使刑事诉讼职权时,处于平行位置,不具有层次性;从程序上看,公、检、法三机关处于“分工负责,互相配合、互相制约”的横向交互制约关系{10}。这种线性诉讼分工模式决定了我国法院对审前侦查活动的监督和制约较为薄弱,而处于中间环节检察机关,根据法律赋予的法律监督职权,通过审查逮捕、提前介入、纠正违法等方式承担起对侦查活动的主要监督职责,因而,检察机关是我国审前程序的监督主体。相比于审判机关,我国检察监督更为主动和全面,为监督事项案件化工作机制提供了程序空间。

3.1.2检察机关法律监督职能定位

根据我国《宪法》和《检察院组织法》的规定,我国检察机关是法律监督机关。我国的侦查监督权来源于法律监督权,检察机关的侦查监督权是作为法律监督权的组成内容的诉讼监督权在侦查阶段的表现形式之一,这与来源于权力分权和制衡理论的西方侦查监督制度具有明显的差别{11}。我国侦查监督体现的是一种程序性控制理念,不同于西方检警一体中检察官对警察进行完全掌控,从而导致利益趋同,检察机关无中立性可言{6}33。我国侦查权与侦查监督权相互分立,对侦查活动的违法情况,采用非法证据排除、纠正违法等事后救济手段,具有程序制裁性,为重大监督事项案件化构建提供制度依托。

3.1.3程序正义理论

现代诉讼理论普遍认为,公平正义的实现,不仅要求结果的公正,也要求裁断形成过程的公正。法律程序既有实现结果正义的工具性价值,也有公正性、人道性、正当性的独立内在价值,即程序正义{12}。2012年,我国将“尊重和保障人权”写入新刑事诉讼法,标志着我国刑事诉讼价值取向的深刻调整,对侦查监督执法理念和工作方式产生深远影响{13}。重大监督事项案件化遵循司法权运行规律和基本原理,能够充分吸收程序公开、程序参与等程序要素,专注于程序本身的公平公正,是实现程序正义的有效途径。

3.2构建重大监督事项案件化的现实必要性表1线索来源(单位:件)

┌───┬────┬──────────┬─────┬──────┬──────┐
│   │被害人控│当事人、近亲属及辩护│办案中发现│行政执法机关│其他(如提前 │
│   │告   │人申请       │     │移送    │介入)    │
├───┼────┼──────────┼─────┼──────┼──────┤
│2016年│0    │0          │31    │0      │0      │
├───┼────┼──────────┼─────┼──────┼──────┤
│2017年│0    │0          │23    │0      │0      │
├───┼────┼──────────┼─────┼──────┼──────┤
│2018年│0    │0          │     │0      │0      │
├───┼────┼──────────┼─────┼──────┼──────┤
│总数 │0    │0          │78    │0      │0      │
└───┴────┴──────────┴─────┴──────┴──────┘

实践中,我国侦查活动监督呈现出“滞后监督、零散监督、选择性监督、软性监督”四方面问题{14}。本文选取D市6个基层院侦查监督部门近3年纠正违法数据作为参照样本。

3.2.1线索来源单一——滞后监督

根据表1,78件纠正违法案件的线索均来源于审查逮捕案件,可见,实务当中检察官主要还是依靠侦查机关报送的侦查卷宗发掘违法线索,并没有充分运用提前介入、接受申诉和控告、行政机关移送等途径,这种线索来源的弊端十分明显,因为要求公安机关在自己制作、装订和移送的卷宗中全面呈现其违法侦查行为的情况是不存在合理期待性的{15}。从时间上看,由于只有在公安机关提请批准逮捕时人民检察院才进行审查监督,甚至有些案件,在提请逮捕时对犯罪嫌疑人的拘留可能已达多日甚至近30日,审查极为滞后{16},同步性、事前性不强。

3.2.2监督动力不足——零散监督

根据表2,各院每年纠正违法数量均不超过6件,这与各院年均超过300余件审查逮捕案件数量形成强烈反差,与实践中存在大量违法侦查行为的客观情况严重不符。根据省检察院考评要求,2016~2018年纠正违法考评满分分别是5件、5件、6件,由此可见,各院的纠正违法工作是以考核为导向的。根据图1,纠正违法的类型主要是强制措施违法(延长拘留理由不成立、应当解除取保候审而不解除)和办案期限违法(超期羁押),对于较为严重的侦查取证违法、侦查措施违法的监督仅有5件,分别是伪造证据2件,非法搜查3件,而没有一件是涉及刑讯逼供、暴力取证、非法采用技术侦查

  ······

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【注释】                                                                                                     
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