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【期刊名称】 《法学》
德国的政党法治化给我们的启示
【英文标题】 Reflections on Rule of Law of Parties in Germany
【作者】 崔英楠【作者单位】 北京联合大学
【分类】 外国宪法
【中文关键词】 政党 法治化 德国基本法 德国政党法 德国联邦宪法法院
【期刊年份】 2005年【期号】 7
【页码】 26
【摘要】

德国政党法治化一直走在世界前列。政党法治化的主要内容为:政党入宪是政党法治化最主要的制度形式和制度安排;选举法是政党法治化的开端,是政党进入国家政治体系的阶梯;政党法是政党法治化的主要法律形式。特别值得注意的是,德国联邦宪法法院的违宪审查对德国政党法治化过程起着重要的推动作用。尽管我国政党制度与德国的政党制度有着本质的不同,德国重视政党法治建设及其保证法律得以落实的行之有效的机制对我们仍有借鉴意义。

【全文】法宝引证码CLI.A.1127298    
  政党政治法治化是当今世界的趋势。在全球化的形势下,为了适应社会和政治发展的需要,东西方很多国家都在不同程度上推进政党制度的民主化和法治化。其表现是,通过宪法或宪法性文件对政党政治的运行做出相对详尽具体的规定,使政党组织及其活动越来越规范化。德国素有“政党国家”之称。德国政党政治的法治化一直走在世界各国前列。它是“政党入宪”最早的国家之一,规范政党的组织与活动的法律也堪称完备。在我国提出和实行执政党依法执政的今天,德国政党政治法治化的经验,值得我们探讨和关注。
  一、政党法治化的主要内容
  德国的政党法治化主要包括三个方面的内容:
  (一)用宪法规范政党的组织与活动。这是政党法治化最重要的制度形式和制度安排。宪法是国家的根本大法,政党入宪既是对政党在现代政治中所占有的地位的肯定,也是政党政治受到规范的最高形式。德国宪法之所以将政党入宪,是基于以下原因:一是政党政治已渗入国家整个宪政体制中,而政党却仍被置于宪法之外。为消除这一矛盾,政党必须宪法化[1]。二是吸取魏玛宪法的教训,防止像国家社会主义党那样的法西斯政党上台。只有以宪法的形式规范、限制和取消这类政党,才能保障民主政治制度的正常发展。
  1949年制定的德国基本法第21条对政党作了以下的规定:(1)政党参与国民的政治意志形成;政党成立自由,内部制度应符合民主原则;政党必须公开说明经费的来源及适用方式。(2)政党的目标及其党员行为,如侵犯自由民主的基本秩序,或威胁到德意志联邦共和国的生存,即属违宪,政党违宪问题交付联邦宪法法院裁决。(3)关于联邦政党的详细规定,由联邦法律规定。这一条文言简意赅,内涵丰富,寓意深远。
  首先,是以“政党参与国民的政治意志形成”确定了政党在宪政体制中的地位。“参与国民的政治意志形成”,这主要是指通过组织公民选举和综合公民利益表达而形成其政纲,使选举制度得以顺利实施;通过竞选胜出的政党负责组织政府,在其政纲的指导下推行公共政策,从而把公民的政治参与与政府的公共决策联系起来。
  众所周知,民主是现代国家追求的终极目标价值之一。从民主的角度看,一切权利属于人民,国家的一切活动都应体现国民的政治意志。但是,国民是由分散的民众组成的,而这些民众的利益并不完全相同,甚至充满对立和冲突。所以,民主只是一种理想,与现实永远存在着紧张关系。如果说民主的目标必须通过代议制才能实现,那么代议制的实现同样需要中介,这个中介就是政党。现实的民主,只能通过政党组织选举,选举产生代表,代表组成议会,议会行使国家权力,或再产生其他国家机关行使国家权力的路径实现。可见政党对现代民主制度的重要性。在现代社会,在不可能实行直接民主的情况下,需要通过政党的有组织的活动才能够把分散的、繁杂的个体意志集合起来形成国民意志,并以此为基础建构国家的上层建筑,使国民意志上升为国家意志。这应该是“政党参与国民的政治意志形成”的基本含义。
  如何理解基本法关于政党宪法地位的规定,在德国主要有下列三说:一是国家机关说。此说认为,就政党实际上在国家统治机构的运作过程中所担负的任务来看,完全可以把政党视为国家组织的一部分。二是社会团体说。此说认为政党与其他社会团体并无大异,都是人民基于社会需求的一种组合,政党具有民间团体的性质。三是国家与社会中介说。此说认为,将政党单纯当作国家机关或社会组织都不妥当,因为那种见解仍停滞于传统的二者择一的国家与社会二元论,忽略了在现代民主政治国家中国家与社会两者之间存在广大媒介领域的事实,而政党正是属于此第三领域并在其间发挥着交互连接作用的制度。政党固源自社会,但其以影响国家政治为目标。在今天的民主社会中,政党处于社会与国家之间,担负着国家与社会中介者的角色。国家与社会中介说是后起的学说。现在这一学说已经为越来越多的学者所认同,成为占据主流的观点。
  需要说明的是,德国基本法第21条关于“政党参与国民政治意志的形成”中的“参与”一词,德文是“mitwirken”,有“参与”、“协助”等意思,所以有的学者把基本法第21条翻译成“政党参与国民意志的形成”,有的则翻译成“政党协助国民意志的形成”[2]。还有的翻译成“政党促进政治意思形成”[3]。笔者认为此处作“参与”理解较为合适,因为它较之“协助”和“促进”更能体现政党在国民意志形成中的独特作用。这里需要注意的是,不管是作“参与”理解还是作“协助”、“促进”理解,都没有赋予政党垄断政治意志形成的地位。报纸电台电视等大众传播媒体,宗教团体,各个人民社团、协会等,皆可参与国民意志的形成;地方政党及其他选民团体亦可参与选举程序,而选举后主管的国家宪法机关也参与政治意思的形成。换言之,纵使基本法中仅提及政党,但是政党却不是形成国民意思的唯一工具,也不是国民大众与国家间仅有的合法中介组织。
  其次,德国基本法第21条还肯定了成立政党的自由,同时规定政党内部实行民主和财务对外公开的原则。在肯定组织政党自由的同时,规定政党活动也要受到宪法和法律的约束,确定了对于侵犯破坏自由民主基本秩序的政党予以禁止的条款。对违宪政党的查禁主要是基于两个理由。一方面,政府依照基本法产生,它有责任维护基本法所规定的自由民主基本秩序,而不能听任极端党派去摧毁它。另一方面,政党既然受到基本法的特殊保护,就不应被允许利用这些特权,来摧毁保障其权利的基本秩序。因此,一旦查明某个政党的活动侵犯自由民主基本秩序,它就将被解散或者取缔。但是,如何既能保证宪政秩序不受危害,又能保证人民的政治权利不受侵害,是个复杂的问题。鉴于政党禁止条款对于政党是一个生死攸关的问题,为了防止政府滥用权力任意剥夺公民的自由权利,基本法不允许联邦政府直接采取行动;内阁或议会只能提议联邦宪法法院去审查政党及其活动,是否取缔的最终决定则只有联邦宪法法院才能作出。[4]
  另外,基本法第1条的“关于政党的详细规定,由联邦法律规定”,明确提出了制定政党法的任务。
  (二)制定选举法。选举法是政党参与政治生活必须要遵守的游戏规则,是政党进入国家政治体系的阶梯。选举法为政党从一个民间组织合法地进入政治系统作出了合法性证明,从这个意义上来说,选举法是政党法治化的开端,也是最重要的组成部分之一。其中最主要的原因之一就是因为政党是在选举法的框架内参与竞争的,其行为符合法定的程序,这样产生的胜利者就是可以被法治社会所接受的“合法”的结果。
  1949年的德国制宪会议在制定基本法的同时,把确立选举制度作为一项重要内容,为此设立了选举权委员会。鉴于魏玛共和国时期实施纯粹比例代表制导致议会无法正常发挥功能,联合政府脆弱,给法西斯党上台提供了可乘之机的教训,制宪会议中的各政党对不再采用纯粹比例代表制达成了共识。但是关于改采什么新制度,基民盟和基社盟(CDU/CSU)代表与社民党及其他小党出于自身利益的考虑而出现了分歧。最后经过协商,选举权委员会于1949年2月底向制宪会议提出了采用多数原则与比例原则相结合的混合选举制的建议案,并以微弱票数获得通过。最后制宪会议据此向英、美、法军政府首长提出了混合选举制,经其审查修正,第一次联邦选举法在1949年6月15日正式公布。
  新选举制度基本上表现出与帝国时代绝对多数选举制相近的相对多数选举制与魏玛共和国比例选举制的妥协,其规定每位选民一票,选出联邦众议院400名议员,而这一票在选举候选人的同时,也被自动地算入政党的得票,联邦众议院的242名议员(即60.5%)由相对多数选举制产生,另外158名(即39.5%)由比例选举制下的政党州候选人名单产生,以铜特法(d’Hondt)算出议席数。
  鉴于魏玛共和国时期由于采用比例代表制所造成的政党林立、政局极不稳定,以至给德国法西斯上台造成可乘之机的弊端,加之1949年的第一届联邦议会选举仍然有12个政党进入联邦众议院的情况,德国1953年选举法规定了5%的限制性条款,即政党只有在全国范围内获得5%的选票或3个直接议席的情况下,方可进入联邦议院[5]。如果政党在全国所获得的第二票有效票数低于各政党全国所获第二票有效票总数的5%,或在单一选区未获3席以上,则丧失进入联邦议会及参加比例分配议席的资格。这就是有名的5%限制条款。德国的5%限制条款极具特色。自1953年实行以来,成效显著。
  德国特有的选举制度,造就了德国特有的政党体制,这就是既不同于两党轮流执政又不同于多党林立的“两个半政党”体制。两个大党联盟党(基民盟/基社盟)和社民党轮流执政,小党自民党(后来还有绿党)则成为执政党合作的伙伴。
  两个半政党体制有其优越性。这里我们不拟全面评价和完全肯定德国政党体制,只是鉴于本文的主题,侧重从积极的角度分析一下它的优点。首先是有利于避免两党制下竞选过程中的非此即彼思维方式,这种思维方式使人们难以分辨哪些是真正的政策分歧,哪些是党派的意气用事。其次,也优越于无限制的多党制的无序状态。在政党过多、派系林立的状态下,无法形成有效的多数,政策选择中的原则争论被无原则的噪音所淹没。另外,还充分体现了保护少数的原则。这个少数是两个大党之外的第三党所代表的少数,是真正的少数。与两党制决胜的关键依赖于、摇摆于两党之间的沉默多数不同,和第三党的联合使坚定的少数成为举足轻重的力量。前者往往由政治冷淡者组成,他们的选票投向往往受偶然因素、感情冲动所左右,代表了社会的无意识。后者则恰恰相反,他们处于少数地位是他们自觉的选择,是坚持己见的结果,虽然可能是走极端,是不妥协,但也可能代表社会的未来方向,例如绿党的崛起。
  (三)制定政党法。政党法是专门规范政党活动的法律,是政党法治化的主要法律形式。联邦德国制定的政党法,是世界上最早专门规定政党制度的单项法典之一。它以法律语言给政党下了定义,规定了政党内部的组织原则、国家提供政党经费和政党财务汇报制度,以及法院取缔政党的判决原则。这部政党法后来以至到今天仍然是各个国家效仿的榜样。
  德国政党法完成于1967年,共7章41条。第1章(第1条至第5条)为总则,规定政党在宪法上的地位和任务、政党的定义、政党的原告被告资格、政党的名称以及政党的同等待遇原则;第2章(第6条至第16条)规定党章及党纲、编制、机关、党员大会和党员代表大会、党员的权利、政党理事会、一般政党委员会、党员代表大会的召集、政党的仲裁法庭、机关的意志形成、针对地区党部的措施;第3章(第17条)规定候选人的提名;第4章(第18条至第22条)规定政党补贴的原则及范围、补贴办法、支付方式、联邦资金的筹备、政党内部财务平衡。第5章(第23条至第31条)规定公开呈交财务报告的义务、违法捐款、财务报告、捐款、收入的定义、个别收入的种类、做账目的义务、财务报告的审核、审查报告和审查意见、审查员;第6章(第32条至33条)为违宪政党的禁止,涉及强制执行、禁止替代组织;第7章(第34条至第41条)规定所得税法的变更、法人所得税法的变更、税法规定的适用、民法规定的不适用性、联邦选举负责人的强制方法、最后规定、过渡规定、实施。
  通过政党法的详尽规定,基本法第21的政党民主、政党财务和党禁等问题得到了全面落实,德国政党法治化具备了完整的体系。
  二、违宪审查对政党法治化过程的推动
  应该指出,德国政党法治化不是一蹴而就的,而是经历了一个由不完善到完善的过程。如上所述,制定政党法的任务是德国基本法第21条规定的,立法者却直到1967才完成了宪法提出的这一任务。从基本法颁布到政党法的出台经历了长达18年的漫长岁月。为什么间隔这么长时间才颁布政党法?有人认为是组成联邦议会的各政党担心政党法的颁布会束缚政党的手脚,因而态度不积极,也有人认为是由于联邦宪法法院存在及其活动足以解决问题,因此政党法的制定不是迫在眉睫

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