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【期刊名称】 《法学》
击落有恐怖袭击嫌疑的外国民用航空器的合法性
【作者】 尹生【作者单位】 中南财经政法大学法学院
【分类】 国际公法
【中文关键词】 击落;恐怖袭击嫌疑;民用航空器;合法性《芝加哥公约》
【期刊年份】 2013年【期号】 12
【页码】 63
【摘要】

“9·11事件”后,各国纷纷表态要击落有恐怖袭击嫌疑的外国民用航空器,这对不得使用武力或以武力相威胁的国际法基本原则、生命权的保护和《国际民用航空公约》不得对民用航空器使用武器的原则性规定都提出了尖锐的挑战。依据现代国际法,击落有恐怖袭击嫌疑的外国民用航空器是明显违法的,不过击落国可以自卫、危难或危急情况为由主张解除其击落行为的不法性,击落行为还需符合国际人权法的规定。在反恐新形势下,国际法亟待正本清源,对击落行为的违法性、不法性的解除情形和击落的正当程序等一一作出明确规定,防止击落行为无法可依导致非法使用武力的泛滥和对生命权的极端无视。

【全文】法宝引证码CLI.A.1182452    
  
  20世纪初,随着飞机的发明,领空主权原则迅速确立。根据该原则,如果外国航空器未经地面国允许飞人一国领空,就是对该国领空主权的侵犯。地面国采用一切必要的合理措施,如抗议、警告、迫降、甚至使用武器击落等,以保卫国防安全的正当权利。[1]二战后,国际社会发生了多起击落民用航空器事件,[2]特别是1983年269人死亡的韩国客机事件震惊世界,导致了《国际民用航空公约》(简称《芝加哥公约》)第3条的修正,它规定“不得对飞行中的民用航空器使用武器,如拦截必须不危及航空器内人员的生命和航空器的安全”。“9·11事件”后,恐怖分子劫持航空器实施恐怖袭击的可能性增加。美国、欧盟绝大多数国家、俄罗斯、中国、印度等国纷纷表示允许击落被恐怖分子劫持的民用航空器,[3]俄罗斯、爱沙尼亚等国甚至出台了这方面的法律法规。[4]各国要求击落有恐怖袭击嫌疑的外国民用航空器(下文简称“击落行为”)的国内实践和立法对《芝加哥公约》第3条修正案和国际法不得使用武力的基本原则提出了尖锐的挑战。遗憾的是,迄今国际法仅规定了不得击落民用航空器,却未明确规定何种情形下可以击落以及怎样击落民用航空器。反恐新形势下,如果国际法不对此种击落行为的合法性问题予以澄清,不统一规范击落行为的条件和正当程序,必将导致各国单方面使用武力的泛滥、国际法的权威严重受损,还将导致对生命权的极端无视和国际民航事业的安全危机。本文将探析击落有恐怖袭击嫌疑的外国民用航空器的合法性问题,并建议完善相关的国际法律制度。
  一、击落行为明显违反现代国际法
  《芝加哥公约》中没有明确规定什么是民用航空器,一般认为用于商业运营的定期班机和其他有合理飞行计划的非国家航空器是民用航空器。[5]原则上,击落有恐怖袭击嫌疑的外国民用航空器违反现代国际法,主要理由有三:
  1.击落行为违反了不得使用武力或以武力相威胁的国际法基本原则。《联合国宪章》2条第4款规定,联合国所有会员国不得在国际关系中使用或威胁使用武力,这无疑包括了国际关系中一国击落他国的民用航空器。宪章目前已有193个缔约国,其法律约束力几乎遍及世界上所有国家。不过该款规定不适用于一国在其主权控制之下的领域内使用武力。[6]假如一国在其境内为反恐击落本国的民用航空器,该行为不受宪章上述规定的限制,但不能排除国际航空法和国际人权法的规制。值得回顾的是,在《联合国宪章》生效之前,为了实现国家利益和推行国家外交政策,主权国家在国际关系中使用武力或发动战争是合理又合法的,甚至被认为是国家的主权权利之一。也就是说,在《联合国宪章》对某一国家产生法律约束力之前,该国是可以在国际关系中对其他国家的民用航空器使用武器的(含击落),除非该国承担了与此相反的国际义务。当然,如果该国是1928年《巴黎非战公约》的缔约国,那么,在该公约对该国生效后,该国对其他国家的民用航空器使用武器以发动或挑起战争,这种使用武器是违反该国依据《巴黎非战公约》所承担的“非战”义务的,因而也是不允许的。
  2.击落行为违反了《芝加哥公约》不得对民用航空器使用武器的原则性规定。1944年《芝加哥公约》第3条第4款规定:“缔约国承诺,在制定和颁布该国国家航空器的管理规定时,应适当顾及民用航空器航行的安全。”该规定被认为是公约施加给缔约国的不论在平时还是战时管理军用航空器的原则性的条约义务。[7]在保护国家领空主权和保护民用航空器航行安全方面,该款似乎更倾向于领空主权神圣不可侵犯,因其措辞仅为“适当顾及民用航空器航行安全”。践行于实践中便是二战后国际上发生了多起民航客机进人外国领空被击落的事件,特别是1983年“韩国客机事件”[8]震惊世界。这导致了《芝加哥公约》第3条的修正。[9]该修正案规定:“所有缔约国认识到:每一国家不得对飞行中的民用航空器使用武器,如需拦截,以不危及航空器内人员的生命和航空器的安全为限;每一国家在行使主权时,对未经许可而飞越其领土的民用航空器,如有合理根据认为该航空器被用于与本公约宗旨不相符的用途,有权要求该航空器在指定的机场降落。该国也可以对该航空器发出任何其他指令,以终止此类侵犯。”击落是对民用航空器使用武器的最严重情形,击落行为明显违反了《芝加哥公约》“不得对飞行中的民用航空器使用武器”的原则性规定。修正案在公约最初“适当顾及民用航空器航行安全”的基础上有了实质性转向,国际社会试图在传统的领空主权原则和确保航空安全与基本人权之间寻找新的平衡点,在生命权与领空主权发生矛盾冲突时,修正案转而偏向了生命权。它要求每一国家不得对民用航空器使用武器,而采用其他合理的不危及航空器及其人员安全的方式维护其领空主权。值得注意的是,修正案采用了“所有缔约国认识到每一国家不得对飞行中的民用航空器使用武器”的措辞,表明它有意力促“不得对民用航空器使用武器”演化为一项国际习惯法规则。事态发展也比较乐观,一方面,该修正案于1984年5月10日在国际民用航空组织大会上获得全体一致通过。截至2013年5月15日,已有143个缔约国。另一方面,修正案为冷战时期司空见惯的击落民用航空器的实践画上了句号,此后直至“9·11事件”,的确很少有国家对外国民用航空器使用武器,这表明修正案深入人心,并得到了国际社会的普遍遵守。
  3.击落行为违背了国际人权法中生命权不得克减的规定。生命权是其他一切权利的前提和基础,它不仅被载入许多国家宪法,也载人了国际法律文件。如1948年《世界人权宣言》3条规定:“人人有权享有生命、自由和人身安全。”1966年《公民权利和政治权利国际公约》6条第1款规定:“人人有固有的生命权,这个权利应受法律保护,不得任意剥夺任何人的生命。”监督《公民权利和政治权利国际公约》实施的人权事务委员会在其第6号一般性意见中,将生命权称为“最高权利”,即使在“社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时”,依据该公约第4条的规定,生命权也不得加以克减。也就是说,不论一个国家遭遇外国民用航空器迫近的恐怖袭击危险是否构成社会紧急状态,机上所有人员的生命权都应受到法律保护,非依良法明确规定,非经正当法律程序,生命权不得任意被剥夺。遗憾的是,迄今国际法尚未明确规定何种情形下可以击落以及怎样击落民用航空器。这种情况下的击落行为,很容易被认为是任意剥夺生命权。
  二、击落行为的不法性可因特定情形被解除
  现行国际法仅仅规定了不得对民用航空器使用武器,但问题是:如果一架恐怖嫌疑飞机拒绝服从地面国离境、降落等指令,地面国可以击落它吗?2001年5月24日发生的以色列击落事件事实上回答了这一问题。一名学生偷了一架飞机潜逃,他不仅飞经黎巴嫩的一个军事禁区,而且还飞人了以色列上空。以色列正在举行从南黎巴嫩撤军的周年庆祝活动,对恐怖袭击呈高度戒备状态。以色列立即对侵人的飞机进行跟踪并反复与之通话,但侵入机拒绝回答和表明身份,后以色列战机开火警告。几分钟后,由于仍无法与侵入飞机通话,而且侵入飞机正飞近人口稠密地区,以色列方面才将其击落,机上仅1人死亡。击落事件发生时以色列已是《芝加哥公约》第3条修正案的缔约国,承担了不得对民用航空器使用武器的法律义务,但事实上,这次击落没有受到国际舆论、国际民航组织甚至是黎巴嫩当局的谴责和质疑,说明极端情形下为反恐或为保护国家安全击落民用航空器的情形的确存在,而且为国际社会普遍接受。[10]根据现代国际法,有时一个国家的行为从表面上看不符合其条约义务或其他国际法规则,可是由于某种客观原因或条件,其行为的不法性可能被解除。就明显违反现代国际法的击落行为而言,能解除其不法性的情形主要有如下几种:
  1.自卫。《联合国宪章》规定不得使用武力或以武力相威胁的同时,也肯定了国家使用武力自卫的权利。其第51条规定:“联合国任何会员国受武力攻击时,在安全理事会采取必要办法,以维持国际和平及安全以前,本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。”“9·11事件”后,各国纷纷明确表态,要击落被恐怖分子劫持的航空器,要对可能发生或正在发生的恐怖袭击行使自卫权。这里凸显的问题是:击落行为属于宪章规定的自卫例外吗?一般认为,实施《联合国宪章》规定的武力自卫行动必须符合三个条件,即:武力攻击的存在、自卫必须符合必要性和相称性、实施自卫的国家或集团必须及时向安理会报告。
  按照现代国际法,击落国要证明武力攻击的存在是不容易的。首先,只有国家直接卷入的武力攻击才构成被攻击国实施自卫的合法前提,放宽一点解释也是只有可以归咎于国家责任的个人或组织的武力攻击才成其为合法自卫的理由。[11]基于该解释,对非国家直接从事或不可归咎于国家责任的恐怖袭击,被攻击国是无权自卫的,而恐怖袭击的主体恰恰既可能是国家,也可能是个人,个人实施的恐怖袭击很难被认定为武力攻击。不过,现行国际法忽视了当今世界非国家行为者带来的巨大恐怖威胁。“9·11事件”给人们的震撼很大,越来越多的人支持对被恐怖分子劫持的飞机行使自卫权。联合国“威胁、挑战和改革问题高级别小组”研究设计的改革方案也主张打破武力攻击的主体限于国家的局限,建议扩张解释自卫权以应对甚嚣尘上的恐怖威胁。[12]其次,习惯国际法并不禁止对可预见的、尚未实际发生的武力攻击采取预防性自卫措施,击落行为便属此类,但前提条件是,这种预防性自卫在当时是必要的唯一选择。《奥本海国际法》指出:“虽然预防性自卫行动通常是非法的,但是,不是在一切情况下都是非法的,问题决定于事实情况,特别是威胁的严重性和先发制人行动有真正必要而且是避免严重威胁的唯一方法;预防性自卫可能比其它情形更需要符合必要和比例的条件。”[13]也就是说,对可预见的、尚未实际发生的、藉由飞行中的民用航空器发动的恐怖袭击行使自卫权并不为国际法禁止,但必须受到上述条件之严格限制。最后,武力攻击必须是对一个国家领土完整和政治独立的侵害。近40年的国际实践表明,特别是“9·11事件”后,国际社会有扩大对武力攻击行使自卫权的范围的趋势,即对国家利益造成威胁也可进行自卫。若外国民用航空器飞人他国领空,且具有恐怖嫌疑,威胁了该国的领土完整和政治独立,对其使用武器是符合武力攻击侵害的客体要素的。
  击落行为要符合行使自卫权的必要性和相称性原则也非易事。使用武力自卫需符合必要性和相称性原则是习惯国际法的一项规则。关于自卫权的基本要素,丹尼尔·韦伯斯特已在1837年“加罗林号事件”中详细阐明,他认为必须是“刻不容缓的、压倒一切的、没有选择手段的余地的、没有考虑时间的”,而且该行为应该不包含“任何不合理或过分,因为以自卫的必要为理由的行为必须为该必要所限制并明显地限于该必要的范围之内”。[14]使用武力自卫的必要性必须十分清楚,即消除武力攻击的和平手段已经用尽,或缺乏这种和平手段,或这种和平手段经证明是无效的,在这种情况下,受害国使用武力自卫才是合法的。而关于自卫权的相称性,国际法院1986年在“军事和准军事活动案”的判决中指出,如果自卫行动要成为合法,“遵守必要的标准和因自卫而采取的措施的比例性”是必要的。[15]在反恐中对民用航空器使用武器自卫时,也必须遵守必要性和相称性原则,使用武器击落飞机只能是用尽一切和平手段后的最后的、别无选择的救济手段。
  行使自卫权击落民用航空器还需向安理会报告以接受其监督。实践中,每一个国家都可先自行判断自卫的必要是否已经发生,并自行决定是否使用武力自卫。但《联合国宪章》51条也规定了联合国193个会员国采取自卫行动后必须及时向安理会报告,几乎所有国家的自卫权之行使都受到联合国安理会的监督。纽伦堡军事法庭在其判决中指出,“依据自卫的主张而采取的行动在事实上是侵略性

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