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【期刊名称】 《法学论坛》
环境公益诉讼制度刍议
【英文标题】 On the system of environment public—welfare lawsuit
【作者】 张明华【作者单位】 中南财经政法大学法学院
【分类】 环境程序法
【中文关键词】 原告资格;环境公益诉讼;理论基础;现实依据
【文章编码】 1009—8003(2002)06—0091—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2002年【期号】 6
【页码】 91
【摘要】

传统诉讼法理论将原告资格限制为须与本案有直接利害关系。对于环境等社会公益,公民被认为不具有直接利害关系,其原告资格不被承认。这样,当环境等社会公益遭受侵害或有侵害之虞时,公民便无法通过司法手段来维护公益。环境公益诉讼制度的出现,既是诉讼法对其自身只顾及保护私人利益的狭隘性突破,也是对传统诉讼法律制度的超越。

【全文】法宝引证码CLI.A.111781    
  
  传统法律理论认为,维护社会公益乃国家之职责,对危害社会公共利益的行为,理应由国家适用公权力追究其责任,公民私人无权亦无需介入;法院被认为是处理私利益之间的纠纷,而不涉及有关公共利益的事务;行政权的行使原则上不受司法干预。相应地,建立在这一理论基础之上的传统诉讼法体系立足于维护个人私益,对于私益纠纷,公民可以通过法院以司法力量维护自身合法权益,而对于社会公共利益,公民个人因对其无直接利害关系,其原告资格不予承认,对于遭受损害或损害之虞的社会公益之维护,法院大门对公民个人是紧闭着的。事实证明,当人类进入到社会生活日益复杂化和利益关系日益多元化的现代社会,“行政万能论”下的单纯依靠国家这一单个主体已远远不能适应维护各种社会公益,恢复被破坏了的社会利益秩序的需要,作为国家行政权补充之私人力量运用司法手段来弥补这一不足,越来越被认为是从根本上抑制社会公益损害的一剂良药。因此,对“国家———行政权力———社会公益;公民———司法手段———私人利益”这一旧有权力架构的突破,授权每个公民个人对公益损害享有提起诉讼的权利,无论是私益纠纷还是社会公益的损害,司法大门都要为公民个人永远地敞开着,这已成为现实的需要。而公益诉讼制度正是为适应这一突破性要求而产生的一项理想的制度设计,并为国外立法与实践所检验与认同,本文所要关注和研究的是这一制度在环境法领域的实现———环境公益诉讼制度,并对这一制度的相关问题进行研究,以期对我国的环境保护立法与实践有所启示。
  一、何谓环境公益诉讼
  环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不行为,使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时,法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。对此新型诉讼制度,各国称呼不一,如环境民众诉讼、环境公民诉讼(Environ mental Citizen—Suit)等,但其内涵基本一致。与传统的普通环境侵权救济诉讼方式和手段相比,环境公益诉讼制度具有以下显著特征:
  首先,环境公益诉讼的被诉行为侵害或危及到的是社会性的公共环境权益,一般并不直接损害原告私人的利益。在单纯私人利益直接受损害的情形下,只需通过传统的诉讼手段即可处理,个人作为自身利益的最大维护者,理应且非常自觉地向法院提起诉讼以维护自身合法权益;而在环境公益诉讼之场合,“原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫,而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益。因此,这里提出的是在传统的限制资格的原则下,原告如果不能向法院提出诉讼,该如何处理。”{1}在此情形下,起诉资格的实质问题是“申请人是否能表明一些实质性的不负责任或滥用职权,而不在于是否涉及他的个人权利或利益。”这从另一侧面说明,同“唯有法律上有直接利害,有资格提起诉讼”的传统诉讼制度相比,原告起诉资格的限制不断放宽,从而使越来越多的公民个人或其他组织(私人力量)通过司法力量维护(环境)社会公共权益的渠道愈加畅通。
  其次,环境公益诉讼具有显著的预防性。与私益诉讼相比,公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生,只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能,亦可提起诉讼,由违法行为人承担相应的法律责任。这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害,把违法行为消灭在萌芽状态。在环境公益诉讼中,这种预防功能尤为明显且显得更为重要,因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状,所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除,从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。
  再次,环境公益诉讼并非一种独立的诉讼类型与领域,而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段,这种诉讼形式既可在行政诉讼中采用,亦可适用于民事诉讼程序。如被诉的对象是对环境公益造成侵害或有侵害之虞的行政机关或其他公共权力机构,即为适用于行政诉讼程序的环境行政公益诉讼;如被诉对象是公司、企业、其他组织或个人,即为适用民事诉讼程序的环境民事公益诉讼。
  二、相关国家环境公益诉讼制度之考察
  (一)环境行政公益诉讼制度
  从西方各国行政诉讼演化的历史来看,当代立法的趋势是降低起诉资格的要求,使更多的人能对行政机关的行为提起诉讼,促进公民对自身利益和公共利益的维护。“法律就是朝着允许公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展,原告资格的不断放宽使环境法发生了名副其实的革命。”{2}在美国,尽管宪法包含了有关原告资格的规定,国会仍可以为某个人或某种人规定他们本来所没有的原告资格,即使有关个人没有通常所要求的那种直接的个人利害关系。在不断发展的司法判例的推动下,人们认识到,在请求复审政府行为的合法性的诉讼中,应保护的是公共权利而不是私方当事人的权利。如果立法机关认为合适,它可以把维护公益的任务委托给政府官员,例如,委托给司法部长,甚至可以委托给私方当事人。所谓的“私方司法部长”理论由此形成,国会可以制定一部法律授权某个公民提起复审诉讼,一旦这种诉讼提起了,“私方司法部长”不是保护他自己的利益,而是保护公共利益,他是依法律规定维护公共利益。{2}(P422)这种理论,在环境法领域得到了极好的体现,美国《国家环境政策法》要求所有的联邦机关在对“一切对人类环境有影响的联邦行动”中应充分考虑环境利益。联邦机关的此类行动均可进入司法审查的对象范围,若它们没有遵守《国家环境政策法》所规定的环境影响评价程序,公民或社会团体就可以此为由请求司法审查,这就使原告资格得以大大放宽。《清洁空气法》还首创了著名的“公民诉讼条款”,规定任何人都可以自己的名义对任何人(包括美国政府、政府机关、公司和个人等)就该法规定的事项提起诉讼。《清洁水法》也有类似的规定,允许公民对任何被指控为违反《水法》的人提起诉讼。本世纪70年代以来,包括《空气法》和《水法》在内的12部联邦环境资源法律都通过“公民诉讼条款”赋予公民以提起司法复审资格,认可公民可以像司法部长和政府一样起诉环境不法行为,为公民或公众团体就环境公益提起行政诉讼提供了强有力的保障。英国法律在公益的司法救济方面相对保守,但总体上英国行政法关于救济手段的发展趋势是向统一和宽大的起诉资格方向前进。当事人在司法审查中,不论申请任何救济手段都取决于对申请事项是否有足够利益,不像过去那样当事人须具有权利才能申请救济手段,这是对以往起诉资格的一个改进。{3}此外,公民可以借助检举人诉讼制度寻求对环境等社会公益的司法救济。在英国,只有法务长官才能代表公众提起诉讼以倡导公众权利,阻止公共性不正当行为。但是,如果该问题能够引起司法长官的注意而他拒绝行使其职权,个人就可请求司法长官由自己去督促诉讼。如果司法长官允许,就可以由他提起诉讼,起诉之目的并非为其自身,而是为一般公众的利益。在英国,为公民用来寻求环境等公益司法救济的检举人诉讼制度可以认为是公益诉讼的一种过渡型形态。
  大陆法系国家的学者一般按诉讼标的的性质将行政诉讼分为主观诉讼与客观诉讼。主观诉讼属于传统的行政诉讼范畴,其目的仅限于保护原告私人权益,一般要求原告本人权益直接受到侵害才会认可其起诉资格。与之相对,客观诉讼是指对行政机关违反客观的法律规则和法律地位所提起的诉讼,其出发点主要在于维护国家和社会公共利益,对行政行为的合法性进行监督和制约,确保行政法得以客观公正地适用。客观诉讼并不着眼于当事人本身法律权利的存在与否,因而不同于以当事人之间权利义务为内容的普通法律争议。大陆法系国家在原告资格问题上正展现出行政诉讼客观化的趋势。如在法国,其越权之诉在性质上属于客观诉讼。越权之诉是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害时,请求法院审查该项行政决定的合法性并撤销违法的行政决定的救济手段。与主观诉讼相比,越权之诉有其重要特点。首先,只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉,并不要求是申诉人个人的利益。其次,申诉人的利益不仅包括物质性利益,也包括精神性的利益(当然,审美与环境利益自不例外)。最后,请求保护的利益不限于现实利益,将来的利益如确实存在,也可提起越权之诉,这正契合了环境公益诉讼预防性的特点。{4}
  (二)环境民事公益诉讼
  与环境行政公益诉讼一样,公民就环境民事侵权提起公益诉讼的原告资格在各国也普通呈现放宽与扩大的趋势。私人为了维护公共利益而提起民事诉讼的现象正在世界范围内出现,这种状况被学者认为是民事诉讼今后最主要的发展方向。传统的“本人直接受损害”的诉讼资格限制,已无法满足涉及扩散利益、集团利益的环境侵害民事诉讼的需要,公民针对环境公益侵害而起诉的原告资格日益得到承认。
  英美国家传统上对环境污染和环境破坏行为是采用“妨害行为”这一概念加以概括的,并将其分为“公益妨害”和“私益妨害”而对两者适用不同的原告资格。只有公共官员,如各级检察官才享有代表公众提起旨在取缔公益妨害的资格,私人无权就公益妨害提起诉讼,如公共官员怠于行使起诉权,就会造成公益妨害可以继续存在和受害者得不到法律救济的不合理现象。因此,美国在立法和实务中放弃了不同类型损害的划分原则,私人可以针对公益妨害提起诉讼。联邦环境法规和部分法规中的“公民诉讼条款”确认了公民以个人身份对构成公益妨害的污染行为,提起环境公益诉讼的资格。而英国在认识到传统法律不足以阻止环境侵害之后,也修改了相关的法律规定,认可对于公益妨害受害者本人或通过检察官均可提起诉讼。{6}比如,英国的《污染控制法》就有“对于公害,任何人均可起诉”的规定。
  在大陆法系国家,以欧盟为例,有学者在论及健全环境民事责任体制的问题时指出,环境公益损害民事责任(与传统损害相反)的效力不仅取决于行政和司法当局高效率处理案件的能力,而且取决于公众可以提起诉讼的方式。在传统损害案件中,受害人有权向行政或司法机关提起要求赔偿损失的诉讼以保护其私人利益。而由于环境保护针对的是公共利益,如果环境受到威胁或损害,国家当然有责任首先采取行动。但是,国家在这种情况下可以得到的公共资源有限,并且日益认识到公众应该感到对环境负有责任,根据情形应能代表自己行动。这里强调了放宽公众提起环境民事诉讼的必要性。在该领域的最重要的法律工具《奥尔胡斯公约》中,有一个提起司法诉讼的专门条款,该条款形成了由个人和公共利益团体提起的不同诉讼的基础。{7}
  三、环境公益诉讼制度产生的理论基础
  (一)法理基础:权利的社会化与诉讼法在新型权利保护上的突破由于环境侵害的原因行为往往具有社会有用性、价值正当性、合法性和不可避免性,这使得相关的实体法与程序法也难免打上浓郁的社会性色彩。因此,论及环境侵权救济的法理学基础,须从社会法理着眼,而不是传统的个人主义法理。{8}追溯历史,近代法律以个人主义、自由主义为法律思想基础,以权利本位为最高理念。然而,随着现代化大生产的出现,自由资本主义向垄断资本主义转变的完成,传统私法观念越来越不能适应社会利益之需要,西方各国不得不摒弃个人主义与自由主义,而以团体主义思想取而代之。这种转换反映在法律上便是社会本位观的兴起。作为传统典型私法的民法显得尤为突出,它借用社会法理以补充其私法自治的缺陷,对所有权绝对、契约自由、过失责任三大原则进行修正,权利的享有和行使应尊重社会公共福利的观念成为现代民法(当然也包括其它部门法)的指导思想。这些转变恰好与以社会性为显著特征的环境侵害的处理须诉诸社会法理相吻合。如何解决“环境公益侵害处理”这一问题,民法等部门法都展开过寻找适当的新型权利作为环境侵害救济理论依据的探索。如在民法体系上建立环境权的概念,并赋之与人身权、财产权同等地位的观点,尽管这一将环境权作为私法上的实体权,受害人可据以提起侵权行为的不作为请求的观点,尚难从根本上被立法与司法确认,但是这些均不能否认民法学在实体上以环境权作为环境侵害救济理论依据方向所作的努力。与此相反,程序性的环境权则容易在环境法中得到确认和保障,能够产生保护公民环境权益乃至其他权益之功效。很多先进国家以法律上的具体程序性规定维护环境公益,如美国的“公民诉讼条款”即其适例。

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}(意)莫诺·卡佩莱蒂.福利国家与接近正义(M).刘俊祥,等译.北京:法律出版社,2000.82.

{2}(美)伯纳德·施瓦茨.行政法(M),徐炳,译.北京:群众出版社,1986.419.

{3}王名扬.英国行政法(M).北京:中国政法大学出版社,1987.201—203.

{4}王名扬.法国行政法(M).北京:中国政法大学出版社,1988.667—681.

{5}(日)原田尚彦.环境法(M).于敏,译.北京:法律出版社,1999.172—182.

{6}程正康.环境法概要(M).北京:光明日报出版社,1986.127.

{7}蔡守秋.论环境民事责任体制(A).韩德培.环境资源法论丛(C).北京:法律出版社,2001.89.

{8}高利红.环境资源法的伦理基础(A).韩德培.环境资源法论丛(第1卷)(C).北京:法律出版社,2001.300.

{9}王明远.环境侵权法律救济制度(M).北京:中国法制出版社,2001.38.

{10}(日)吕太郎.诉之利益之判决(A).《民事诉讼法之研讨(四)》(C).台北:三民书店有限公司,1993.430.

{11}胡小红.现代民法、现代行政法及社会法三者关系简释(J).河北法学,2000,(1).

{12}汪劲,田秦.绿色正义———环境的法律保护(M).广州:广州出版社,2000.205.

{13}郭道晖.权力的多元化与社会化(J).法学研究,2001,(1).

{14}夏锦文,高新华.我国行政诉讼原告资格的演进(J).法商研究,2001,(1).

{15}迈克尔·D·贝勒斯.法律的原则———一个规范的分析(M).67.

{16}郑春艳,论民众诉讼(J).法学,2001,(4).

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