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【期刊名称】 《法学论坛》
论公益行政诉讼制度的构建
【英文标题】 On building the system of public welfare administrative lawsuit
【作者】 王彦【作者单位】 东北财经大学法学院
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 公益行政诉讼;原告适格理论;表面真实标准;前置程序
【文章编码】 1009—8003(2002)06—0098—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2002年【期号】 6
【页码】 98
【摘要】 本文在借鉴国外公益诉讼制度的基础上,指出公益行政诉讼是为了排除传统的原告适格理论的阻却而在无传统诉权人的情况下,为公益目地而设定的一项救济制度,分析了公益行政诉讼的范围,赋予了检察机关、社会团体和公民的起诉资格,并进一步探讨了通过纳入法律援助制度、设立前置程序、放宽原告起诉条件的审查标准及防止滥诉来保障公益行政诉讼制度的建立。
【全文】法宝引证码CLI.A.111784    
  
  最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)加强了对当事人诉权的保护,将“相对人原告资格论”修改为“利害关系人原告资格论”,纠正了实践中被狭义地理解为只有行政行为指名道姓的相对人才是适格原告的作法,赋予了相邻权人、竞争权人以及所有的受害人的原告资格,放宽了起诉条件,进一步扩大了原告诉权范围。但是,《解释》仍一味强调原告应当适格,与以前规定有所不同的只是将适格原告的范围适当拓宽,而忽略了非“适格”原告的诉讼主体资格,也就是行政行为损害国家利益和社会公共利益时,非“适格”主体的起诉资格。这不能不说是立法的缺憾。本文试就这一问题进行探讨,以期为完善我国的行政诉讼制度尽微薄之力。
  一、公益行政诉讼的产生及比较法考证
  根据我国行政诉讼法规定的精神,行政诉讼的目的,一是在于保护公民、法人和其他组织的合法权益,二是在于维护和监督行政机关依法行使职权。而后者与前者相比,它是个从属性的目标。{1}因此,我国行政诉讼法在实施过程中更多地注重加强诉权维护,同时又防止滥用诉权。《解释》为此在规定受案范围和原告适格条件上可谓处心积虑。但是,这种考虑只是在原告的诉权有多大范围上做文章,却没有规定当某一主体的行为使国家利益和社会公共利益受损时,无诉权的主体的起诉资格。当某一犯罪主体的犯罪行为侵害了国家利益和社会公共利益时,检察机关有权代表国家对其提起刑事公诉;当某一民事行为侵害了国家利益和社会公共利益时,民事(经济)主体可以寻求行政救济,由相关的行政机关作出相应的行政行为;当某一行政行为侵害了国家利益和社会公共利益时,如何救济?美国学者伯纳得·施瓦茨认为:“如果充分考虑到当今法律制度中公共利益要求,那么可以为公共利益辩护的人的概念必须相应地扩大。”{2}就我国现行行政诉讼法的规定来看,这是一个真空地带,缺乏救济的途径。为此,迫切需要设定一个通过行政诉讼以维护国家利益和社会公共利益的救济渠道,也就是设立公益行政诉讼制度。
  从国外的立法和实践情况来看,在决定当事人起诉资格时,一方面要考虑到私人利益,另一方面也要考虑到公共利益,采取了较为灵活的态度。以下从比较法的角度对一些国家和地区的法律规定作介绍和分析。
  英国:一般而言,英国普通法的起诉资格因诉讼种类不同而不同。私法关系中有权起诉的人通常是权利受到侵害的当事人;公法虽然也对相对人的权利和义务发生影响,但公法关系的目的不在于保护个别公民的权利,而在于促进公共利益。因此,英国法院在公法关系中对起诉资格要求比私法关系要宽。检察官代表公共利益,他在公法关系所具的起诉资格与私人不一样,检察总长除为了公共利益可以主动请求司法审查外,还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查;特权的救济手段用英王的名义发出,英王当然具有广泛的资格要求法院审查公共机构的违法决定。此外,地方政府代表居民利益,为了保护本地区的居民利益也有资格申请司法审查。{3}
  美国:美国对于原告的起诉资格,虽然有《联邦行政程序法》的原则规定,但法院在司法实践中,其解释有宽有窄,司法审查中的原告资格标准经历了一个从法定损害标准到双重损害标准,最后到事实不利影响标准的演变。所谓事实不利影响标准,是指相对人只要利益受到所指控的行政行为的不利影响,他就具有了原告资格,而不管这种利益是否有特定法律的直接规定,也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益。所以美国现在已经赋予了认为政府违法使用资金的纳税人以原告资格;赋予了认为政府物价决定、质量决定对消费者造成了不利影响的消费者以原告资格;赋予了审美的、娱乐的、环境的利益人以原告资格;赋予了地区、阶层、行业的团体如消费者协会、环境保护组织、福利团体等社团以原告资格。{4}
  日本:日本的《行政案件诉讼法》中规定了民众诉讼。这种诉讼是指国民请求纠正国家或公共团体不符合法律的行为,并以选举人的资格或与自己在法律上利益无关的其他资格提起诉讼。民众诉讼的目的并不是为了保护个人利益,而是为了保护客观上的法律秩序,监督行政法规的正确运用,使国民处于公共行政监督者的地位。但这种诉讼并非在一般条件下均能起诉,而只限于法律明文规定时才提起。主要有选举无效和当选无效的诉讼、居民诉讼以及其他民众诉讼。{5}
  德国:德国十分注重在诉讼中对公共利益的保护。为此,《行政法院法》规定了行政诉讼的公益代表人制度,即把联邦最高检察官、州高等检察官和地方检察官分别作为联邦、州和地方的公共利益代表人,分别参与联邦最高行政法院、州高等行政法院和地方行政法院的行政诉讼。检察官属于司法行政官,他只受政府命令和约束,公益代表人在行政诉讼中是作为参加人参加的,为捍卫公共利益,可以提起上诉和要求变更。{6}
  法国:越权之诉是法国行政诉讼的一种类型。越权之诉的主要目的在于维护行政法制。如果行政决定侵害的利益是集体利益或公共利益时,受侵害的某一人或代表该利益的团体、组织可提起行政诉讼。{6}(P86)
  台湾:我国台湾地区“行政诉讼法”第9条规定,人民为维护公益,就无关自己权利及法律上利益之事项,对于行政机关的违法行为,得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。从上述比较中可以看出,各国行政诉讼或司法审查,并没有过分强调原告的起诉条件,当然这并不等于各国法律不强调原告的适格性。传统的起诉条件及原告适格理论的着眼点在于防止滥诉和耗费成本。{7}一个案件是否受理,主要看这个公民在诉讼中是否有诉讼利益的存在。如果没有,就无需让他进入诉讼程序。{8}但是,公益行政诉讼是为了纠正公共性不当行为,而某些不当的公共性行为,与提起诉讼的人并不存在任何的个人利益关系,为此,就需要削弱原告适格理论的阻却,赋予普通民众、社团或检察官等在行政行为损害公共利益时的起诉资格。
  因此,我们可以得出以下两点结论:一是,提起公益行政诉讼的前提条件是存在行政行为使国家利益和社会公共利益受损,而非个人利益受损的事实;二是,公益行政诉讼是为了排除传统的原告适格理论的阻却而在无传统诉权人的情况下,为公益目的而设定的一项救济制度。
  二、提起公益行政诉讼的范围
  从法律上考察,行政诉讼的提起,往往是由于行政行为侵害了相对人的合法权益,相对人基于自身利益满足的需要会主动提起行政诉讼,即使行政行为侵害了相对人的合法利益或相对人放弃诉权也是符合处分原则的,法律上无需另辟救济途径。而公益行政诉讼则不同,其成立的前提是国家利益和社会公共利益受损而相对人利益并不受损甚至受益或相对人不特定,否则,公益行政诉讼则不存在。那么,什么样的行政行为会如此呢?这也就成为了公益行政诉讼的范围。
  (一)抽象行政行为
  世界上很多国家都把抽象行政行为作为司法审查的对象。随着我国行政诉讼制度的发展,特别是入世后受世界贸易组织协议的影响,将抽象行政行为纳入司法审查的范围,是大势所趋。由于抽象行政行为是针对不特定对象作出的、能够反复适用的、具有普遍约束力的规范性文件,其涉及面广,影响的相对人较多,因而存在损害社会公共利益的可能性,允许对抽象行政行为提起公益诉讼,实现事前救济,可以避免事后无法救济的可能性,同时也符合诉讼经济的原则。特别是法院对抽象行政行为的审查,使得所有可能或已经受到该抽象行政行为侵害的人得到救济。
  (二)行政不作为
  有一种主张建立公益诉讼制度的观点认为,公益诉讼是一切组织和个人代表国家以自己的名义或国家名义为追究被告人违法行为的民事、经济、刑事责任,向法院提起的经济诉讼。{9}还有一种主张赋予检察机关民事诉权的观点也认为,检察机关提起民事诉讼,可以填补支持起诉原则所遗留的法律空白,更切实地维护国家、集体和公民的合法权益。{10}这种观点是值得商榷的。行政机关具有行政执法职权,是处理行政违法行为的唯一法定机关。对于侵害国家利益和社会公共利益的违法行为只能先通过行政机关处理。当行政机关对揭发侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为的投诉不予答复或处理违法时,投诉人并不具有也不应具有对实施侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为人的直接诉权。因为此时投诉人面临的是行政行为的迟延、不作为和违法,投诉人面临的救济渠道只能是提起行政诉讼。当然,根据我国现行行政诉讼法的规定,对不作为提起的行政诉讼,必须是这种不作为侵犯了相对人的个人利益,如对有关许可证和执照的申请拒绝颁发或不予答复;不履行保护人身权、财产权的法定职责;没有发给抚恤金等。但是,当行政不作为侵犯国家利益和社会公共利益时,由于不存在明确的受到侵害的利害关系人,按照现行行政诉讼法的规定是无法得到救济的,而行政机关这种“不审讯、不予裁决,或拒绝审讯、拒绝裁决,与错误的裁决具有同样的危害性。”{2}(P574)因此,这种损害国家利益和社会公共利益的不作为,应当纳入公益行政诉讼的范围。
  (三)公益性行政行为
  如某城市为了缓解城市交通紧张,政府决定出巨资在某交通要道架设立交桥。立交桥建成后,交通紧张状况非但没有缓解,而且堵塞更加严重。以至于市民尤其是出租汽车司机怨声载道。在这种由政府出资兴建公益设施、实施公益性行政行为的情况下,他人能否以资金浪费、违法使用或决策失误等为由对政府决定提起行政诉讼?美国在此类问题上前后曾存在较大争论。根据弗罗辛厄姆诉梅隆案判例,原告不得以他作为纳税人所具有的利益为由提起司法复审,声言他所要求复审的行政行为涉及对公共资金的不法使用。其理由一是联邦纳税人的利益太微不足道了;二是联邦纳税人与他要求复审的法律没有个人利害关系。但这一判例忽视了保障不法行为不得逃脱合法审查的基本需要。随后,最高法院在弗拉斯特诉科恩案中修改了弗罗辛厄姆案判例原则,承认联邦纳税人有资格以联邦用款违法为由请求复审联邦用款之事。{2}(P424)现在美国无论是联邦法院还是州法院都已经承认了纳税人的原告资格。美国判例的这一演变,从表面上看,是原告资格的栏杆大大降低了,即原告资格在不断扩大,但是这种表象的背后是基于对公共利益的维护,亦即“与此诉讼没有切身的经济或其他利害关系”的诉讼当事人有“代表公共利益的原告资格”。{2}(P423)我国同样有必要基于公共利益的维护,对行政机关的公益性行政行为予以监督,对损害国家利益和社会公共利益的行为提起公益诉讼。
  (四)授益性行政行为
  授益性行政行为是指行政主体为行政相对人设定权益或免除其义务的行政行为。当行政主体违法设定权益或免除义务,损害了国家利益和社会公共利益时,行政相对人因为获得个人的既得利益,当然不会去起诉。但是,现代社会中的每一种资源都具有有限性,因而决定了这种授益性行政行为具有双重性,即对该行为的直接相对人是授益性的,而对于其他人来说,则往往表现为无益性或损益性,如由于非法行政许可,使得环境受到破坏、林木受到滥伐、矿产受到掠夺性开采、文物受到破坏等,除行政许可的相对人受益外,他人一般并不受到直接的侵害。当此种违法授益性行政行为侵害了国家利益或社会公共利益而并不同时损害他人利益时,在现有的行政诉讼制度下,他人不会也不能主张诉讼。此时,受损的国家利益和社会公共利益无法获得救济,需要纳入公益行政诉讼的范围。
  (五)积极行政行为
  现代国家的法治原则,不仅要求行政行为合法,而且要求行政主体积极采取措施,保证法律的实施,维护国家利益和公民的合法权益。积极行政行为就是要求行政机关依据法定职权,在不需要行政相对人申请的情况下即作出行政行为,以确保政府能够更好地满足不断增长的行政需要。相对来说,积极行政行为容易造成侵权,这是因为积极行政行为带有一种“攻击性”,但是,当行政机关或其工作人员基于地区利益、部门利益和个人私利行政时,往往是借行政行为之名,以侵害国家利益和社会公共利益为代价而为相对人谋取利益,从而使这种行政行为更带有“隐蔽性”。与行政处罚的目的相反,实践中出现了行政机关与违法犯罪分子相勾结,以行政处罚行为的合法形式为行政相对人谋取非法利益,损害国家利益和社会公共利益的丑恶现象。如已被查处的厦门远华特大走私案中,令人难解的一个谜团是:走私汽车上岸后销往何方?走私汽车如何合法地在国内

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}江必新.中国行政诉讼制度之发展(M).北京:金城出版社,2001.40.
{2}(美)伯纳得·施瓦茨.行政法(M).徐炳,译.北京:群众出版社,1986.419.
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{5}(日)盐野宏.行政法(M).杨建顺,译.北京:法律出版社,1999.429—432.
{6}姜明安.外国行政法教程(M).北京:法律出版社,1993.136.
{7}左卫民,朱桐辉.公民诉讼权:宪法与司法保障研究(J).法学,2001,(4).
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{10}张晋红,郑斌峰.论赋予检察机关民事诉权的法理依据(A).诉讼法学研究(第一卷)(C).北京:中国检察出版社,2002.
{11}张贤华,等.风暴———查处厦门特大走私案纪实(M).北京:作家出版社,2001.310—320.
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{13}(英)丹宁勋爵.法律的训诫(M).扬百揆,等译.北京:法律出版社,1999.125—135.
{14}马怀德.行政法制度建构与判例研究(M).北京:中国政法大学出版社,2000.130.
{15}黎军.社团在行政诉讼中的作用(J).法商研究,2000,(1).
{16}王名扬.法国行政法(M).北京:中国政法大学出版社,1989.673.
{17}王名扬.美国行政法(M).北京:中国法制出版社,1995.651—653.
{18}徐爱国.英美法中“滥用法律诉讼”的侵权责任(J).法学家,2000,(2).
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