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【期刊名称】 《法学论坛》
关于社会治安综合治理实施方式的思考
【英文标题】 Ponderation on the effective programmes about comprehensive administration of social public security
【作者】 张玮【作者单位】 山东社会科学院法学所
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 社会治安;综合治理;政策实施;法律实施
【文章编码】 1009—8003(2002)06—010—07【期刊年份】 2002年
【期号】 6【页码】 10
【摘要】

当政策的性质决定了广大民众不可能在经济利益的驱动下自发地积极参与综合治理,由政府强制性地实施该政策就是必要的;这种强制活动不能依赖于政府对政策的政治责任,必须要有相应法律的约束和保障。综合治理的政策实施方式既不能解决强制性及法律保障问题,建立经常性的工作体制,又不得不解决由于实施体制不适应而逐渐积累形成的严重治安问题,造成了波浪型实施“严打”的现象。综合治理将会逐步由政策实施方式为主的阶段进入以法律实施方式为主的阶段。当前,实现这个转变的法律、体制与观念等条件还不够充分。采用法律实施方式及其体制的核心问题,是从社会治安出发,科学合理地调整党政之间、各国家机关之间、政府部门之间的权力分配,使发展经济与社会稳定的政策之间保持平衡;以民众享有的社会安全保障的权利为出发点,把政府放在为社会和民众服务的位置上,强化政府的责任。

【全文】法宝引证码CLI.A.111773    
  
  社会治安综合治理是我国在新时期解决社会治安问题的根本途径。自从中共中央提出这一方针,特别是全国人大常委会作出《关于加强社会治安综合治理的决定》(以下简称《决定》)以来,综合治理工作取得了巨大成绩,实践证明了其正确性。但同时也应看到,经过这些年的综合治理,我国社会治安的形势依然十分严峻,犯罪上升的势头还没有从根本上扭转,以致中央决定开展新一轮“严打”整治斗争。多年的综合治理仍然离不开“严打”,固然与国内外多种复杂因素有关,但更重要的是在综合治理的实施方式上,没有建立系统、完备的法律制度,这势必对充分发挥综合治理的作用产生较大影响,也不能长久地保持“严打”所取得的成果,因而难以跳出隔几年来一次“严打”的模式。对于一个将在几十年甚至更长时期适用的重大战略,显然不能立足于全社会基于政策和热情的广泛参与,而要使综合治理成为严密、连续、有序、有责的活动,必须依靠法律制度的支持。因此,法制化是综合治理的必由之路。加强综合治理法律制度建设已经成为实践中越来越迫切的需要。在今后的发展中,综合治理将会逐步由政策实施方式为主的阶段进入以法律实施方式为主的阶段。尽管这可能是一个比较缓慢的过程,并且需要创造很多必要的条件。
  一
  《决定》指出,社会治安综合治理是动员和组织全社会的力量,运用政治的、法律的、行政的、经济的、文化的、教育的等多种手段进行综合治理,从根本上预防和减少违法犯罪,维护社会秩序,保障社会稳定。据此,综合治理本质上是治理社会治安的一项基本政策。国家贯彻这一政策,既可以采用政策实施方式,也可以采用法律实施方式。而选择或调整某种实施方式,应当根据政治的、法律的和社会的具体需要,但最终还是要由实践效果来决定。
  目前我国采用的是政策实施方式。它有几个特点:第一,在不设立专门的法定实施机构、也不改变法律规定的国家机关组织管理体制下,按照党的政治和组织领导体制,建立起综合治理领导体制。“社会治安综合治理的领导体制是,在党委统一领导下,党政共抓,办事机构具体指导协调,各部门、各单位各负其责。”“中央决定成立社会治安综合治理委员会,下设办公室。各地从省、自治区、直辖市到地市、县区,都要建立健全社会治安综合治理领导机构,以党委一名领导同志为首,政府一名副职协助,各有关部门负责同志参加。县以上各级社会治安综合治理的办事机构要进一步充实加强,并同政法委员会合署办公。乡镇、街道也要设立相应的社会治安综合治理领导机构,健全办事机构或配备专人负责。”第二,以政策确定综合治理的管理规则。例如综合治理在区域上实行“属地管理原则”,“谁主管谁负责”,辅之以“抓系统、系统抓”;对国家各部门实行“齐抓共管”原则,都要承担任务,贯彻落实综合治理方针;在基层各单位实行“群防群治”原则,如“看好自己的门,管好自己的人,办好自己的事。”第三,以政策性责任为核心的调控手段。如“综合治理目标责任制”、“一票否决制”、“取消评先创优资格”、“与个人政治荣誉和经济利益挂钩”,等等。第四,实施主体非常广泛。所有的机关、团体、企事业单位都负有实施综合治理的责任,因而都是政策实施主体,对所属区域或本单位的人、财、物加强管理,完善综合治理制度。
  政策实施方式的优点是明显的。第一,机制灵活。在没有相应法律规定或国家立法滞后的情况下,政策可以先行,对实践进行指导。第二,不必新建实施体制。依靠现行体制实施政策,不需要建立专门的国家实施体制。第三,按政策实施追究责任,可以发挥党的组织和干部人事制度对有关领导干部升迁奖惩的约束力,比较适合于当前党内政治责任先于法律责任的实际情况,有利于强制推行综合治理政策。第四,能够从政治上要求所有的机关、团体和企事业单位负责落实综合治理工作,由于党的权威和组织建设特点,这种要求会得到广泛的响应和实施。
  另一方面,也应看到政策实施方式的局限性。一是政策的要求比较原则,缺乏规范性,不利于具体操作。二是政策的国家强制性不足,因为法律没有为综合治理规定明确的职权和法律责任,运用国家强制力的法律依据不充分。三是没有规范政策实施主体,既没有确定负责综合治理实施的国家主管部门,也没有确定群防组织的性质、地位和权利义务,使综合治理没有严格的管理体制、确定的治理范围和严密的分工层次。四是没有依法建立监督制约机制,综合治理工作没有受到法律上的监督。正是由于以上问题,一些地方的综合治理工作才存在“无权、缺钱、少人、松散”的现象。当然,并不是所有的政策实施都是这种情况。贯彻实施某一法律的政策,如果已经具备了该法律的实施体制,就不会如此。例如发展和稳定农村家庭承包制、发展乡镇企业、引进外资、发展民营企业和国有企业改制等政策,都因为有相应法律及其实施体制的支持,才得以健康快速地发展。这些情况说明,法律制度以及良好的法律实施体制,将在较大程度上决定政策的实施效果。反之,如果不具备这些条件,或者在对政策实施可能产生的后果没有充分准备的话,对关乎全局的问题不宜采用政策实施方式。一个最重要的原因是20多年的法制建设创设了大量的法律法规,并建立了相应的实施体制,形成了比较规范的国家机关运行管理制度,有了比较稳定的运行轨道和运行惯性,这种情况下实施任何一项政策,都必须考虑让负责实施的国家机关在其已经形成的管理和运行体制范围内运作,否则将反遭其抑制甚至排斥。客观地讲,这个问题在1981年提出综合治理方针时还不存在,1991年颁布《决定》时也不甚明显,但在法制建设不断发展的今天,却成了政策实施方式不可忽视的问题。无法否认,政策实施方式是历史的产物。正如有学者指出,提出综合治理,是因为建国以来长期的政法工作实践,已经形成了“一整套进行综合治理预防犯罪的机制和运行模式。这套机制和运行模式对我们今天的理论和实践的选择至少是一种规定性。”{1}这个评价是中肯的。不过,把综合治理政策实施方式作为某种机制与模式的延续,并不意味着顺从这种机制与模式而不去顾及综合治理所处的新的社会环境,相反,实施方式应当符合新的社会环境的要求。在颁布《决定》的时候,中国经过了十几年的改革开放和民主法制建设,人们已经认识到政策与法律的区别,不会也不应当忽视以政策方式实施综合治理将会产生的问题。尽管综合治理实践取得了很大成绩,但是严峻的社会治安形势迫使全国各地各部门纷纷进行“严打”和专项整治活动。如果综合治理必须依赖于不时发起的集中性的“严打”,则表明日常性的打击、整治和预防没有发挥应有的重要作用。这种推导出的结论揭示,政策实施方式还没有使综合治理成为国家机关经常性的有效的工作,与国家管理活动密切地结为一体,广大民众积极参与的范围和深度也未达到预期效果。多次实行“严打”和集中整治的做法表明,政策实施方式之所以离不开从上往下推动的工作特点,主要是来自于社会基层的推动力不足;综合治理之所以离不开集中打击方式,主要是国家有关部门和群众治安组织未能及时、充分地发挥经常性的治理和预防功能。这种状况显然不是实行综合治理的初衷。博登海默指出:“一个法律制度功效的首要保证必须是它能为社会所接受,强制性的制裁只能作为次要的辅助性的保证。”{2}这番话的启示是:如果“严打”成为不可或缺的手段,是否与综合治理政策实施方式被社会所接受的程度有关,一些不甚适宜的实施特点是否与这个“社会接受程度”不相协调。而这恰好是评价和选择实施方式的主要标准。
  二
  马克思主义认为,“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”{3}任何一项政策的实施,最终要建立在广大民众追求其物质利益的基础上,这是政策得以成功的立足点;同时,人们实施该项政策所得到的利益,必须大于人们实施该项政策的付出,就是要注意政策的社会成本,否则将会使政策夭折。在符合这一要求的情况下,人们通常会自发地执行政策,政府要做的只是对各种各样的自发行为进行规范引导,并不需要强制推行该政策。搞好社会治安符合民众利益,民众肯定会在政治上支持这项政策;但由于民众通过综合治理不能直接获取经济利益,难以形成自发的积极性,利益驱动原则使民众未必会积极自愿地出钱出力或直接参与实施,而综合治理最需要的恰恰就是民众的投入和直接参与。因此,政府应当更加主动和积极地承担起维护民众安全利益的责任,引导民众积极参与追求自己的安全利益,并且为这种参与能够获得某种经济利益的补偿提供必要的政策条件。只有这样,才能充分调动民众的积极性。这一点将最终决定综合治理政策实施方式的成败。由此可以得出一个结论:综合治理需要政府的强制性推动和利益引导政策。
  但一项公共政策要得到政府部门的积极支持,国家就应当充分保障政府部门具有实行该政策的必要条件,如法定职权、相应的实施机构、人员和经费等。比上述保障条件更能发挥引导作用的是对政府工作的评价,这是从责任方面促使政府积极实施某一政策的有力杠杆。在缺乏法律责任的情况下,评价指标将对政府的活动方向产生明显的引导作用。“发展才是硬道理。”{6}由于经济发展有国民经济总产值、国民总收入和经济发展速度等明确的指标,可以量化地评价政府对“硬道理”的执行情况,并能作为政绩得到表彰;而衡量社会治安并无法定指标体系,一些政府部门便会有意无意地把社会治安归为“软道理”之列,治安搞得好不会转化为量化的经济发展指标,搞得不好也不会因为达不到指标而承担法律责任。结果,政府推行综合治理政策往往处在被动而不是积极主动的位置上。这时将得出另一个结论:推行综合治理不能取决于政府对政策的政治责任,必须要具有相应的保障条件;否则,在缺乏评价指标的情况下,政策实施责任难以成为政府工作的导向。
  没有相应的保障条件和评价指标导引,要政府强制性地推动一项缺乏利益驱动的政策,是非常困难的。综合治理涉及全社会,要把每一个机关、部门和单位都调动起来,在各项法律法规的实施中贯彻执行综合治理政策,把群众的积极性调动起来,把他们并不丰裕的人力、财力投入到综合治理中去,这是任何一个要统管综合治理的政府部门都很难做到的。在现行体制下,只有党委才具有这个权威,能够对其统一领导。这是由各级党委通过社会治安综合治理委员会领导综合治理工作的主要原因之一。不过,作出这一政治性决定的另一个原因更值得重视。单纯从管理需要出发,通过立法确定由一个政府部门主管综合治理并不是多么困难。问题在于,综合治理是一项基本国策,是政府各部门实施各项法律法规都应当考虑的出发点之一,如果建立一个统管全局综合治理的政府部门,就意味着要由这样一个部门对综合治理进行决策,其后果将可能是该部门根据综合治理的需要干预政府其他部门的工作,从而对其他政策进行调整或施加影响。有些人就会担心,一切根据综合治理的需要决定和调整政策,经济建设的各项活动和政策方针就可能被放在第二位。这不仅会影响发展经济这个最基本的政策出发点,而且由于综合治理主管部门具有调整政策的权力,将会对经济政策决策权和其他行政权力构成威胁。这才是问题的要害。人们当然有理由对此担心,因为对经济建设与社会治安的关系在管理工作中究竟如何把握,还没有成熟的理论和经验。因此,不设立统管综合治理全局的政府主管部门,而采用党委领导下的政策实施方式,这种体制设计更多的是一种政治上的考虑,尽管它不符合国家管理规则。[1]由于综合治理是国家的长期任务,在初始阶段实行这种体制也许是正常的和必要的,但在国家管理法制化的发展进程中将会逐渐形成政策之间以及决策权之间的平衡,那时,适应于新的发展阶段的体制就会产生。这是笔者得出的第三个结论。
  依笔者管见,决策者不可能忽视以上三个特点的影响,之所以坚持采用政策实施方式,可能基于两个考虑:一是由于“打击”被作为综合治理的首要环节,即使政策实施方式的治理效果不佳,还可以使用“严打”手段缓解局势;二是对政策手段所能达到的效果抱有过高的期望。关于第一个考虑,实际上是以“打击”弥补“治理”的不足,也就是在治安形势比较严峻的情况下采用集中式的统一行动压制犯罪,这样做的后果是回避并掩盖了经常性治理工作在体制和制度建设方面比较薄弱的问题。关于第二个考虑,实质上是对社会治安状况的判断,包括两个方面:一是以经济发展状况为指标判断治安形势。在改革开放初期的80年代就实行过“严打”政策,但国民经济持续快速的增长表明,治安状况对经济发展的影响不甚明显,这就造成了一种经验性的判断:如果经济的持续增长说明社会治安问题还没有影响到经济发展,那么在经济持续增长时期内社会治安状况就不会进一步恶化。毫无疑问,这种逆推理把两者之间的复杂关系简单化了。事实上,在从农业社会向工业社会转变的现代化进程中,犯罪的增长超过经济的增长,这虽然不是必然的,但在世界上绝不是罕见的情况。在经济持续发展阶段,放松对违法犯罪问题的控制,有可能使其越来越严重,甚至出现集中性的爆发。{7}二是认为社会治安问题主要是微观环境不良的结

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}赵震江.犯罪社会学(M).北京:北京大学出版社,1998.396.

{2}(美)博登海默.法理学(M).北京:华夏出版社,1987.335.

{3}马克思恩格斯全集(第1卷)(M).北京:人民出版社,1956.178.

{4}邓小平文选(第2卷)(M).北京:人民出版社,1983.146.

{5}时蓉华.社会心理学(M).上海:上海人民出版社,1986.95.

{6}邓小平文选(第2卷)(M).北京:人民出版社,1993.377.

{7}(美)路易丝·谢利.犯罪与现代化(M).何秉松,译.北京:群众出版社,1986.158—166.

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