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【期刊名称】 《西部法学评论》
论我国环境法治建设的基本路径选择
【英文标题】 Discussion on Elementary Way of Chinese Environmental Law-governing Construction
【作者】 马波【作者单位】 茂名学院法律系
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 环境法治;路径选择;环境治理;可持续发展战略
【英文关键词】 Environmental Law-governing;Way Selection; Environmental Governance;The strategy of sustainable development
【文章编码】 1007-788X(2009)05-0017-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2009年【期号】 5
【页码】 17
【摘要】

环境法治建设是我国依法治国方略的重要组成部分之一,如何在科学发展观的指引下,探索我国环境法治的路径,回应人与自然和谐共处的时代主题是文章关注的焦点。文章综合运用了比较、实证等研究方法,并借鉴其他学科的研究方法探究我国环境法治建设的路径,认为我国环境法治建设必须全面回应人与自然的和谐共处的要求,落实科学发展观,实现经济发展与环境保护的“共赢”。

【英文摘要】

Environmental Law-governing Construction is an important part of running the whole countryaccording to the law, guided by the scientific concept of development. This paper focuses on how to ex-plore the way of environmental law-governing,in response to the themes of present era when peoplelive in harmony with nature. The emphasis of environmental law-governing is comprehensively usingvarious legal measures to regulate and adjust the relationship between people, people and nature. Thispaper comprehensively uses research methods such as comparison and demonstration, learning from re-search methods of other sciences to explore the ways to construct environmental law-governing of ourcountry. The conclusion is. Chinese environmental law-governing construction shall fully respond topeople living in harmony with nature,contribute to the harmonization of economic development and en-vironment protection.

【全文】法宝引证码CLI.A.1138016    
  
  环境法治建设是依法治国方略的重要组成部分之一。党的十五大提出实行依法治国,建设社会主义法治国家,九届人大二次会议把这一治国方略载入宪法。2006年10月11日党的第十六届中央委员会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,会议认为我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。南京大学社会学系的朱力教授认为:“和谐社会是一种整体性思考问题的观点,要求我们把工作视野拓展到政治、经济、社会、文化等各个方面,运用政策、法律、经济、行政等多种手段,统筹各种社会资源,综合解决社会协调发展问题。”{1}笔者以为,和谐社会首先是法治社会,必须把依法治国落到实处,努力实现社会生活各个环节的井然有序。同时,和谐社会也是一个人与自然协调发展的社会,它强调人与自然的和谐共处。实现生态文明、维护生态平衡必须借助于环境法治。环境法治的重点就是要在可持续发展理论指导下,综合运用各种法律(包括“硬法”与“软法”)手段,调控、协调人与人以及人与自然的关系。这种调控与协调应在既有的法律框架内展开,在依法治国战略指导下进行相应地制度创新,建立并运用法律促进机制,发挥法律功能优势。
  我国的环境法治如何在科学发展观的指导下为构建和谐社会提供服务,如何在现有“控权”机制为主导的模式下实现“控一导”机制相结合的模式,如何从环境管理模式过渡到环境治理模式,实现环境法的“善治”,如何实现环境法治建设的“软(法)硬(法)”兼施的治理模式,如何更好地协调决策、执行与监督的关系,实现“行政三分”的环境行政权运行机制,如何从环境法治的形式法治过渡到形式法治与实质法治的内在统一,如何实现权力与权利的结构性“均衡”,这些都是本文的关注焦点。此外,及时总结我国环境法治建设的基本规律,为依法治国提供理论支撑至关重要。笔者以为,我国的环境法治建设必须在可持续发展战略的指导下,立足我国国情,处理好立法、执法、守法的关系。同时,在环境法治建设中必须处理好中央与地方的环境保护责任问题,更为重要的是在环境法治建设中必须调动第三部门以及公众的积极性,注重公众参与,实现“国家一市场一社会”的三元环境保护结构。
  一、环境法治理论观点述评
  (一)我国环境法治现状
  于文轩撰写的“简论我国环境法治的现状及其完善”(《中国改革报》2004年11月22日第8版)认为:在环境立法方面,我国已经初步形成一个较为系统和全面的环境资源法律体系。在环境司法和执法方面,随着公众环境法律意识的不断提高,环境诉讼开始成为解决环境纠纷的重要途径之一。王世进、赖章盛撰写的“环境法治现状及环境法的伦理支撑”(《求索》 2005年第11期)认为:在环境立法方面,我国已经初步形成了较为系统和全面的环境资源法律体系,在环境司法、执法和守法方面,环境诉讼开始成为解决环境纠纷的重要途径之一。环境执法机关的执法能力不断加强,公民环境法律意识明显增强。但我国目前无论是环境立法、执法和公民环境意识都面临突出问题,不能忽视。常纪文撰写的“环境法治:现状与任务”(中共中央党校《学习时报》,2007年8月28日)认为:通过环境事件的预防和治理,我国已经开始重视法律对环境保护的权威作用;环境执法的能力和力量正在不断加强,环境执法的效率正在不断提高,公众参与的作用不断得到重视,环境保护的监督制度正在不断完善;环境立法的合法性审查机制已基本形成,环境民事、行政和刑事司法的实体性规定和程序性规定正在完善。从实效上说明,我国环境法治的架构已经初步形成。上述观点共同之处在于认可我国环境法治的框架已经基本成型,但亦认为我国的环境法治建设还有待加强。
  (二)环境法治建设的路径
  赵美珍撰写的“论生态文明与环境法治”(《江苏工业学院学报》,2008年第9卷第1期)认为环境法治运行涵盖环境立法、环境执法、环境司法、环境守法和环境法律监督各环节,环境法治建设应按照上述途径展开。黎满云、屈建平撰写的“生态文明背景下的环境法治建设”(《新疆环境保护》,2008年第30卷)认为环境法治建设的途径为:完善生态立法,健全环保法律体系,加强执法、司法环节的生态保护。董燕撰写的“完善治理模式,推进我国环境法治”(《节能环保》,2006年第8期)认为环境法治建设的路径为由环境法治向环境治理转变。管琼撰写的“论环境行政程序在环境法治中的作用”(《云南环境科学》,2000年第19卷)认为,环境法治的要害在于保持环境法律对环境行政的控制,而这一目标只有借助环境行政程序的作用才能实现。
  综上,环境法治建设的基本路径应为环境立法、执法、守法以及监督的互动协调。但笔者以为我国的环境法治建设并不是一个孤立自足的过程,而应密切关注社会现实,顺应当代法治发展的趋势,并运用其他学科的研究方法与手段探析我国环境法治建设的基本路径。新制度经济学的制度变迁理论、规制理论、公共选择理论、治理理论、新公共管理理论以及新公共服务理论,都可以为我国环境法治建设路径选择提供新的理论支撑。环境法治建设的基本路径不应仅仅局限于环境立法、环境执法与守法的互动协调,而应从环境法的“善治”路径、环境法治的“控一约”路径、环境法治的软(法)硬(法)结合路径、环境行政权三分路径、环境实质法治路径等方面多维度展开。
  二、我国环境法治建设路径动态维度解析
  “环境法治,是一国环境法律制度及其运行的有机统一,即将环境保护活动纳入法治轨道,是法治理念在环境保护领域中的具体体现和贯彻。它既包括一国静态的环境法律制度,也包括环境法律制度在社会生活中的动态运行和实现状态,其内容包括环境法治理念、环境立法、环境司法、环境执法、环境守法和环境法律监督等方面。”{2}按此观点,环境法治实质上包括两种状态,即静态的环境法律制度与动态的环境法律运行。事实上环境法治有着多种含义,在运作层面上,环境法治主要是一种环境法律秩序和环境法律实现的过程与状态;在制度层面上,环境法治主要是指一种在环境法律基础上建立或形成的以可持续发展原则为指导的环境法律制度、程序和规范体系;在理念层面上,环境法治主要是指一种体现环境正义、环境安全等核心价值理念的思想、观念。下文将重点从动态的环境法律运行视角分析我国环境法治建设的基本路径。
  (一)国家环境管理模式向环境治理模式转变的路径
  20世纪70年代以来,在公共领域发生着的一个最为重要的变化就是新兴的公共治理模式正在取代传统的国家管理模式。与之相对应,环境法治建设的路径也应由环境管理模式向环境治理模式转变。“这一过程体现了政府、市场和社会三者力量的消长与回应。我国环境法治的完善,关键在于尽快实现模式的转变,综合、协调运用行政、市场和社会三种调整机制,实现环境法的善治”{3}。全球治理委员会于1995年在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理做出了这样的界定:治理是各种公共的或私人的机构管理其公共事物的诸多方式的总和。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人民同意或以为符合其利益的非正式制度安排。通说认为,它有四个特征:治理不是一整套规则,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。不可否认,环境作为一种纯公共产品,政府在相当长的时期内还是主要的提供者。但政府传统的以命令一控制为主的管制手段,不足以实现复杂的环境管理和可持续发展的目标,而必须结合市场与自愿的手段。1995年美国政府提出了《重塑环境管制》(Reinventing Environmental Regulation)报告,倡导更多地采用市场型、合作性和自愿性的环保措施。{4}
  笔者以为,环境治理模式不同于传统环境管理模式在于以下两个方面:1.环境治理主体的多中心,它包括国家、公共组织、私人机构以及社会个人。而环境管理的唯一合法主体是国家,通过各类、各级环境保护机构进行环境事务管理,形成一个以国家为中心的单中心、全封闭的管理模式。2.环境治理是一个上下互动的管理过程,它强调动态的参与和交流。它主要通过合作、协商、伙伴关系确立自愿平等的合作的方式对环境实施管理,其权力向度是多元的、相互的。而环境管理则强调自上而下、由内而外的单向度命令一服从模式,通过发号施令、制定环境政策和实施政策对环境事务实行单向度强制性管理。在传统的“国家一臣民”或“国家一公民”的二元化社会里,公权力通常由国家垄断,行政权一般只能由国家机关行使。但在现代社会,在国家和公民之间,生长出大量的非政府、非盈利组织,社会形成三元化、多元化结构,公权力越来越多地向社会转移。我国的环境法治建设路径必须积极回应这种环境治理的多中心与开放的诉求,以适应因环境治理而致的公共关系的多元化与互动性。
  1.环境法治建设以人为本的内在诉求
  在环境治理模式下,我国的环境法治建设路径应按照科学发展观以人为本的要求,实现从环境管理模式向环境治理模式的转变。环境治理模式强调所有权力主体与权利主体都是平等的治理主体,依法参与环境治理过程,兼顾公益与私益、自由与秩序、公平与效率,采取谈判协商治理方式。只在必要时选择单方性、强制性管理方式。胡锦涛同志明确指出:“坚持以人为本,就是要以实现人的全面发展为目标”。人之所以是人,是他区别于一般“物”与“动物”的特性。不能仅仅把人当成“物”或者“动物”来加以管理,而是还其本来面目,首先把人当成人,依照人性来管理。奥特弗利德·赫费认为:“法和国家理论主要是由哲学写成的”{5}。该观点在某种意义上说是值得认同的。江山教授同样指出:“从今而后,人之所以为人,就是要摆脱存在的局限,但这还不是目的,而只是过程的附带结果,我们的终极价值是经过过程的锤炼、炼化、历练、互助、自足而与体同一不二,这亦是为人的自在、自为、自知、自主、自觉的呈现。把握了人的终极价值,也就理解了法的终极价值:体变相演用显、同构互助自足、和谐同化趋真”。{6}
  2.公众参与的外在需求
  环境问题的社会性、复杂性需要广泛的公众参与和社会合作。一般来说,公众参与包含三个方面的内容:首先是环境信息公开,即每个公民对行政机关所持有的环境信息拥有适当的获得利用权,或者称之为环境知情权,环境知情权是公众参与的前提和基础。其次是环境决策参与权,即保证给与每个公民参加环境政策决策的机会。最后是当环境或公民的环境权益受到侵害时,应让人人都能有效地使用司法和行政程序,包括补偿和补救程序。罗豪才教授认为:“公共治理,就是公众广泛参与公共管理的过程,是由公共管理元素与公众参与元素整合而成,公共治理=公共管理+公众参与”{7}。杨建顺教授认为:“在现代法治国家,行政机关及其组织在行使国家行政权,从事国家事务和社会公共事务管理的过程中,必须广泛吸收私人参与行政决策、行政计划、行政立法、行政决定、行政执行等过程,充分尊重私人的自主性、自立性和创造性,承认私人在行政管理中一定程度的主体性,明确私人参与行政的权利和行政机关的责任和义务,共同创造互动、协调、协商和对话行政的程序与制度,亦谓之参与型行政”。{8}因此,我国环境法治建设必须以公民环境权为导向重塑政府的环境管理权。正如李挚萍教授所言:“我国政府及其环境监督管理部门存在行政低效,与政府承担过多具体环境事务有关。所以,政府的环境管理职权应进行重新配置:一部分职权应该强化,如政府在环境保护方面的宏观调控、综合管理、协调职能等;部分职能应当弱化或者分化,将其交还给企业或者社区处理。逐步建立完善的公众参与机制,使公众能够参与到环境管理和决策之中,分担政府在环境决策和管理中的困难。环境管理权的实施应以维护公民环境权为首要价值取向。”{9}《全面推进依法行政实施纲要》从制度层面确立了我国“政府推进与公众参与相结合”的法治道路,对公民在行政决策、行政立法、行政执法、行政权监督等环节的参与做出了明确规定。我国的环境法治建设也必须因应环境保护政府推进与公众参与相结合的道路。公众通过参与到环境立法、环境影响评价、环境监督管理活动以及环境公益诉讼等,来表达自身的利益诉求,实现政府环境管理权与公民环境权和环境社会自治权的结构性均衡。所谓结构性均衡,即环境权力主体与公民、环境社会自治组织之间法律地位实现总体平等,公共权力与公民权利、公共权力相互之间实现总体平衡,最终实现环境管理的“善治”。
  从环境管理模式向环境治理模式转变,改变了国家在环境管理中单纯使用强制性方式的思维方式,环境治理方式朝着多样化、双向度、非强制化方向发展。这一转变意味着我国的环境法治建设必须更重视公众参与,更注重协商、沟通、互动。但这并不意味着环境法治建设不再需要单方强制性环境行政管理,必要的强制对于环境法治建设仍是不可或缺的。
  (二)“控权”向“控一导”相结合机制转变的路径
  1.“控一导”机制的合理性
  我国当前正处于社会转型与体制变革时期。社会转型是一个价值更替、秩序重构和文明再生的过程。“我国的社会转型,主要是指经济体制从计划经济向市场经济的转轨,所有制结构由单一的公有制向以公有制为主体的多种所有制转变,治国方略从人治向法治的转变,社会环境由封闭型逐步向开放型发展,以及国家社会高度统一的一元结构向国家和社会二元结构过渡。”{10}传统的“命令一服从”型和单纯“控权”型单项制约机制面对市场经济大潮的冲击已经表现的力不从心,必须实现由简单的“控权“机制向既制约又激励的“控一导”机制转变。环境法治的“控一导”机制在制度设计上力求体现两大理念,即控制理念和指导理念的巧妙结合。环境法治建设的核心就是有效运行和控制环境管理权,为了使环境管理主体合法、合理行使权力,要通过各种手段严格控制环境管理权的设置与行使,保证权力运行不偏离维护环境公共管理秩序和维护公众利益这条主线。同时,引入协商机制、竞争机制和利润动机,使公众和被管理人参与到环境管理当中去,最终实现两者的互动平衡。“控一导”机制是以控制机制为主,引导机制为辅的双向复合型环境管理权运行机制,它关注环境管理法律关系中主体双方的良性互动,兼容环境管理权内部运行与外部运行两个过程,最终实现环境管理主体与相对方的动态平衡。
  2,制约与激励相容机制
  现代环境法治既要求权力制约与监督,也要求激励。“在现代社会,行政法治如果不同时确立制约与激励双重机制,就不可能建设高效政府和廉洁政府,滥权、腐败、官僚主义和效率低下就不可避免。”{11}同样,环境法治建设也必须以人为本,全面激发人的潜能,构建一套制约与激励相容的机制。值得注意的是,20世纪60年代以来,以布坎南为代表的公共选择学派,将经济学的分析方法和工具应用于研究集体的或非市场的政治决策过程。其核心要素有三:“经济人”假设、交易政治学和方法论的个人主义。“公共选择理论的经济人假设为我国的法治政府建设提供了重要的启示,它在一定程度上颠覆了我国传统的对政府官员的人性定位。其为我国的制度设计,依法规定政府权限提供了理论的依据。”{12}张维迎教授认为,“解决个人理性与集体理性之间的冲突的办法不是否认个人理性,而是设计一种机制,在满足个人理性的前提下达到集体理性。”{13}因此,我国的环境法治建设,不仅要强调对权力滥用与权利滥用的制约,而且还要关注对环境管理主体的激励。对权力主体的制约、激励与对权利主体的制约、激励之间应当是协调一致,相辅相成的。现代环境法治建设离不开一套内含着制约机制与激励机制并行的环境法律制度体系。“通过在环境管理中引入竞争机制,可以激发环境管理主体的内在潜能,同时,其滥用权力与设租寻租的现象也将得到有效遏制”。{14}
  “控一导”机制与制约与激励相容机制为我国环境法治的实现提供了另外一种路径选择的可能性。我们应正视环境管理主体的私利,将其作为一个“经济人”而不仅仅是“道德人”,既要设计严格的权力制约制度,以限制其过分追求私利而损害公益,又要构建有效的的利益激励制度,以调动其主观能动性,实现私利与公益的双赢。
  (三)硬(法)调控向软(法)硬(法)兼施转变的路径
  1.软(法)硬(法)兼施的内在原因
  软法(soft law)概念出自西方国际法学,在国际法学著述中,软法有多种表述形式,诸如“自我规制

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【参考文献】

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