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【期刊名称】 《行政法学研究》
一种特殊重合的行政行为探析
【作者】 杨生【作者单位】 山东省高级人民法院
【分类】 行政管理法【期刊年份】 1995年
【期号】 4【页码】 51
【全文】法宝引证码CLI.A.112506    
  行政审判实践中有时遇到这样的难题:对同一份行政处理决定或者行政主体的同一个行为,有的人将它看成是行政机关的内部行政行为,认为不具有行政诉讼的可诉性;有人则认为其是外部行政行为,即具体行政行为,具有行政诉讼的可诉性。同一行为,缘何会产生完全相反的看法?
  仔细分析就会发现,分歧不是因为人们的认识水平相差悬殊,而是由于人们对于一种特殊的行政行为—内部外部重合的行政行为缺乏了解的缘故。
  一、行政行为的一种特殊现象
  现象一:S市司法局公证处干部刘某,法律专业大专学历,35岁,身体健康。一九九四年,刘某向其所在的司法局报名参加全国律师资格考试。该局以稳定公证队伍为由,拒绝向刘颁发准考证。刘某向市人民法院起诉。受诉法院有少、认为市司法局的行为是内部行政行为,主张不予受理刘某的起诉;有人认为应当受理刘某的起诉。理由是,被诉行为是市司法局的外部行政行为,即具体行政行为。
  现象二:M市药品公司是医药管理局的一个下属企业,公司经理由医药管理局任免。一九九二年,药品公司经理潘某与医药管理局签订了承包经营药品公司的合同,承包期为三年:合同规定,除非经营中发生严重违法行为,否则,发包方不得随意解除合同。一九九四年,双方因合同以外的权利义务产生分歧,医药管理局在合同期满前免去了潘某的药品公司经理职务。潘某依照行政诉讼法向法院起诉。受诉法院意见不一。
  仔细分析上述两件案例就会发现,两种不同的意见都不无道理,也都不够全面。原因在于,这是一种特殊行政行为—内部外部重合的行政行为。
  所谓内部外部重合的行政行为,是指行政主体实施作用于同一或共同的行政相对人的行为,具有内部和外部行政管理的双重性质、或者作出的行政行为而产生的内部、外部的法律关系,在主体、客体或者内容上有重叠、包容关系的行政行为。
  内外重合的行政行为与普通的行政行为比较,前者具有明显的特征,主要有:
  第一,行政主体两种职权的兼有性。行政主体的职权从大的方面分有两种:一是一般行政职权,也称对外职权,即国家为实现行政目的而赋予行政主体管理社会行政事务的职权:二是特别职权,又称对内职权。行政主体对公务员的管理,行使的就是对内职权。外部行政行为和内部行政行为之所以能在行政法律关系的主体、客体和内部上重合起来,根本原因是实施行为的行政主体拥有两方面的行政职权,即对外职权和对内职权。对内职权是发挥对外职权的前提和保证;对外职权是行使对内职权的延伸和体现。在一般情况下,行政主体仅就内部或外部单向行使职权。特殊情况下,行政主体同时行使对内、对外职权,或者其一个行为,行使的既是对内职权。又是对外职权,形成两方面的职权完全重合或者部分重合的状态。
  第二,引发重合原因的单一性。内部行政行为与外部行政行为重合在起,是行政行为的一种特殊现象。产生这一现象的原因有什么规律可循吗了经分析,出于一个(种)原因,产生两种效果或双重效果,即“一因二效”或“一因双效”,是内外重合行政行为的一个重要特征。“一因”,可能是基于一种考虑,也可能是因为公务员的一个行为,还可能行政主体的一个理由,等等。“二效(双效)”,是指行政主体的一个行为或者同一行为,产生对内行使职权和对外行使职权两种效果,即双效行政行为。这双效行政行为是基于一个原因产生的,并且不是分开存在,而是重合在一起,有的是一个结果(行为)掩盖了另一结果(行为),有的甚至是两个结果寓于一个行政行为之中,该结果既是甲,也是乙。
  第三,行政行为的双效性。普通行政行为(包括普通重合的具体行政行为),是行政主体的单向行为,即要么是内部行政行为,要么是外部行政行为。而双效重合的行政行为,则是行政主体的双向行为。该行为既是为管理社会行政事务作出的,同时又是管理行政机关内部事务作出的。如同是一个刀口的两个创面。有人之所以肯定其是内部行政行为而否定其是外部行政行为,抑或持相反的认识,一个重要原因,是强调刀口只有一个,而忽略了创面有两个的缘故。
  第四,行政法律关系的多元性。双效重合行政行为,是行政主体行使两种职权作出的行为。由于该行为具有双向性。由此产主的不可能是单一的行政法律关系。行政主体行使内部职权,在行政机关与公务员之间产生一种行政法律关系;行政主体行使外部职权,在行政主体与行政相对人(极个别的法律关系中,公务员又成了行政相对人)之间产生了又一种行政法律关系。严格的说,双效重合的行政行为,是两种或两种以上行政法律关系的重合。
  二、双效重合行政行为的表现形式
  笔者经对数宗双效重合行政行为案例的分析,初步认识到这种特殊的行政行为有八种表现形式。
  一是从行政法律关系的行为人及其权利义务所指向的对象上分,双效重合行政行为表现为主体上的重合与客体上的重合。
  主体上的重合,是指行政主体施行的内部、外部行政行为重合在同一行政相对人身上。例如,S市司法局拒绝为本局干部刘某颁发全国律师资格统考准考证,既是内部行政行为—不准本机关公务员报考的意思表示,又是外部行政行为—拒绝为行政相对人颁发准考证。这两个行为都重合在本局干部刘某身上,这是在主体上双效的行政行为。双效重合行政行为以主体上重合为常见。这里说的主体,不是指行政主体,而是行政行为指向的人。这个人具备公务员和行政相对人的双重身份。双效重合行政行为以行政主体的重合为少见,即两个或者两个以上行政主体针对一个或两个以上公务员共同作出内部行政行为和外部行政行为。笔者认为,内部行政行为和外部行政行为重合在一个公务员身上,是典型的双效重合行政行为。
  客体上的重合,是指行政行为所体现的行政法律关系主体的权利、义务指向的对象,包括物、行为、职务和精神财富。例如,某乡土地管理所所长张某,骗取批准非法占用土地建私房。两乡人民政府责令张某限期拆除在违法占地上建筑的私房,同时给予其撤销所长职务的行政处分。拆除房屋的“行为”和撤销所长的“职务”,重合在张某身上。这是内、外两个法律关系的两个客体在一个主体上的重合。
  二是从内部行政行为与外部行政行为重合的程度上分,双效重合行政行为表现为完全重合的双效行政行为与部分重合的双效行政行为。
  所谓完全重合的双效行政行为,是指内部行政行为与外部行政行为所体现的行政法律系在主体、客体和内容上完全重合。即双效行政行为看似单向行政行为;行政法律关系的主体既是公务员又是行政相对人;两个行政法律关系的内容和客体也因完全重合而难以分离。例如M市医药管理局免除本局管理的、受行政合同保护的药品公司潘经理职务的行为,就是完全重合的双效行政行为。S市司法局拒绝为本局干部刘某

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