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【期刊名称】 《行政法学研究》
行政程序立法思路探析
【作者】 王锡锌【分类】 行政管理法
【期刊年份】 1995年【期号】 2
【页码】 22
【全文】法宝引证码CLI.A.112498    
  
  市场经济体制之建构与运行,需要对“政府—市场”关系予以合理规范,因此在建立市场经济法律体系过程中,完善我国的行政程序立法已势在必行。但对如何完善这一方面的立法,理论界见仁见智,目前尚未形成系统和切实可行的方案。在国外,行政程序付诸专门的立法实践已经有了上百年的历史,其间积累了丰富的经验。笔者认为,作为一项具有较强技术性与操作性程序制度,我国行政程序立法固然应考虑国情,但更应借鉴国外的成功经验。基于上述考虑,本文试图通过对国外行政程序立法实践的考察与我国行政程序立法现状的反思,就构建和完善我国行政程序法的思路作些探讨。
  一、国外行政程序立法历史之考察
  西方法律传统一直十分重视对政府权力进行规制的程序制度。早在1215年,英国《大宪章》第39条就规定:“除依据国法外,任何自由民不受监禁人身、侵占财产、剥夺公民权、流放及其他任何形式的惩罚。”这一原则经反复确认,到14世纪已成为英国宪政的基本标志,一其实质在于防止专制。[1]在英国普通法上则形成了古老的“自然正义”原则(Natural justice) ,这一原则先是适用于司法机关的活动,后又延伸到行政活动领域,要求任何人不能充当自己案件的法官,行政机关在决定有关相对一方当事人权利义务的事项时,必须听取对方意见。[2]上述对行政活动公正的程序要求,在美国则形诸1868年宪法5条和第14条修正案的“正当法律程序”(Due process of law),规定了“政府不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由和财产”。[3]上述规定标志着行政程序作为一项法律制度的发端。
  行政程序走向专门的立法,始于19世纪末。从这一时期开始到本世纪初直至二战以后,西方先后出现了两次行政程序立法浪潮,使行政程序法成为现代行政法的重要内容。早在1867年,奥地利就在其国家基本法中确认了行政诉讼制度,并于1875年正式确认了行政行为应遵循行政程序之原则:“行政法院应促使行政官署在其作出行政处分时遵循程序的重要形式”。[4]在其影响下,西班牙于1889颁布了世界上第一部行政程序法典,标志着专门的行政程序立法的开始。
  到本世纪二十年代以后,行政程序法迅速崛起。1925年奥地利制定了内容完整、体系严密的《普通行政程序法》,包括总则、调查手续、裁决、法律保护、费用、附则六篇80条。为使该法典得以实施,又先后制定了《行政处罚程序法》、《行政执行法》及《行政调查法》等配套法规,构成了其行政程序法体系。在奥地利的影响下,原捷克斯洛伐克、波兰、南斯拉夫、保加利亚、希腊等国纷纷进行有关的行政程序立法。形成了第一次行政程序立法浪潮。这一时期立法在目标模式上多以提高行政效率为宗旨,对行政权的监控并不突出。
  现代行政程序法发生根本性变革当以1946年美国制定的《联邦行政程序法》为标志。该法以“正当法律程序”为基础,以确认和保护公民权益的“听证”制度为核心,对政府制定规章、情报公开、行政裁决、司法复审等程序均作了明确规定。在此基础上,美国又先后制定了《情报自由法》(1966年),《隐私权法》(1974年),《阳光下的政府法》(1976年),建立了系统的行政程序法体系。[5]在美国的影响下,奥地利、西班牙、原联邦德国、加拿大先后修订或制定了本国的行政程序法。意大利和日本则于1935年和1993年颁布了统一的行政程序法典。形成了第二次行政程序立法浪潮。迄今为止,世界上已有64个国家颁布了专门的行政程序法典。
  在法国和英国,虽然从形式上看没有统一的行政程序法典,但实际上两国都非常重视行政程序。在法国,早在19世纪晚期,国家参事院就认为“行政行为缺乏法定形式和程序”是越权之诉的一个理由[6],行政法院后来一直遵循这一原则,近几十年案,受行政程序立法浪潮的影响,在行政法领域一直奉行判例法制度的法国也制定了一些单行的行政程序法规,如《行政与公众关系》(1978年),《行政行为说明理由法》(1979年),《行政机关与使用者关系条例》(1983年),进一步确立了程序上的“防卫权”原则,公开原则,对质制度及说明理由制度。[7]在英国,普通法的“自然正义”原则作为一项重要的程序规则,具有丰富的内涵和极大的适用弹性,蕴含了现代行政程序公开、公平、公正的精神,几乎适用于所有行政活动。除此之外,对一些重要的行政活动也制定了一些相应的程序法规,如《法定条规法》(1946年)、《行政裁判所与调查法》(1958年制定,1971年重订)等。[8]
  纵观国外一百多年来行政程序立法的实践,主要反映或涉及的一些基本问题。是行政程序法的目标模式,理论指导、立法形式、程序制度及对行政程序法的态度等。对这些基本同题的考察与分析,有助于为我国行政程序立法中类似问题的解决提供参照和借鉴。

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  第一,对行政程序立法的高度重视随着现代社会中行政权的扩张,各国都在认识到行政权存在之必要性的同时,也深深认识到行政权恣意行使对公民权利的巨大威胁,既然在实体法上人们不得不赋予政府较大的行政权,那么在程序上对这种权力进行规制就显得十分重要了。行政程序法的发展是行政权扩张及人们对行政程序规范行政权公正行使之作用高度重视的结果。美国联邦法院F·弗兰克弗特法官早就指出:“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史”,[9]基于这样的信念,我们不难理解各国为何都十分重视行政权行使的程序法律制度,“因为正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别”。[10]在现代行政法中,西方有学者甚至将行政程序法视为其最主要的内容[11]。从实践中看,前述考察已经表明各国都积极构建严密的行政程序法体系;从行政法学研究看,人们对行政程序予以极大关注,正如B·施瓦茨教授所说:“我们的大部分精力将用于讨论行政程序,这是对行政活动程序越来越关心的自然反映”[12]。各国对行政程序法的重视,促进了行政程序法的发展。
  第二,行政程序立法的理论指导主要是“控权论”。这一理论认为,行政法是“控制政府权力的法”[13],行政程序法作为行政法的重要部分,其作用应是监控政府权力,促使其公正、合法行使。国外行政程序立法均受到这一行政法理论的影响,但影响的程序有所不同。本世纪以前,行政权活动的范围有限,行政权对公民权利的威胁尚不突出,“控权论”主要强调从实体法上限制政府权力,强调“无法律即无行政,”故早期行政程序立法并未十分突出对行政权的控制。本世纪以来特别是二战以后,认识到行政权对社会领域全方位渗透的现实,行政法对行政权控制的重点由实体合法性监控转向程序合法性和公正性的要求。正如有学者所说“现在的焦点是行政程序—行政机关在行使它们的权力时必须遵循的程序”[14]。弗兰德利法官则说“我们已经看到,程序上的正当手续在过去五年中的发展超过了自宪法被批准以后的发展总和[15]”。“控权论”作为行政程序立法的指导,主要强调通过一系列程序制度来防止行政权滥用。这些制度包括行政过程公开制度,听证制度,民主参与制度,回避制度,补救制度等,其基本点是促使公正行政,防止行政恣意,保障相对人权利。
  第三,在行政程序立法目标模式上,各国表现出效率模式和公正模式的不同偏重和倾向。行政程序法的目标模式反映了各国对行政程序法宗旨和基本作用的态度,在这一问题上主要存在着公正与效率两种模式的权衡。大陆法系受传统的集体主义思想影响,其行政程序法倾向效率模式,侧重于通过行政程序促使行政机关合理、高效地进行管理活动。如西班牙1958年《行政程序法》对行政行为的一般规则明确规定“行政行为应根据经济、速度、效率之规则而进行”。[16]原联邦德国1976年《行政程序法》第10条也明确规定“行政程序之进行以简单而符合目的为宗旨”。[17]英美法系受个人主义法律传统的影响,在此问题上编重公正模式,强调通过行政程序促使行政公开化、民主化,保障行政活动的公正性,侧重对相对人权利的保护。其行政程序法的特征是开放性、民主性、严密性。美国1946年制定的《联邦行政程序法》就是一个代表,对此,B·施瓦茨教授曾经指出:“行政程序法的制定,清楚地表明了国会要求停止行政权的扩张”。[18]日本1991年的《行政程序法纲要》在总则中明确规定“本法律就处分、行政指导及有关的其他行为的程序规定共同事项,据此谋求在行政运行上确保公正和提高透明性,以有助于保护公民权益为目的”。[19]
  第四,在行政程序法立法形式上,多数国家都是制定统一的行政程序法典,并以该法典为基础逐步完善一系列配套的专门行政程序法,从而构成一个以法典为统率的行政程序法体系。如美国、澳大利亚等国均是如此。行政程序作为具有较强技术性的法律制度,同时又规定行政权运行的基本规程,应当具有统一性,符合共同的基本标准,从这一角度看,制定一部统一的行政程序法典是必要的也是可行的,但是,行政行为的多样性和差异性又决定了仅有一部统一法典和一般性规定难免空泛,不易操作,因此在法典统率之下完善配套的专门的行政程序法又殊为必要。这一体系不论在理论上还是实践中都证明是合理、可行的。
  第五,在行政程序立法的技术方面,各国都十分注意借鉴别国经验,不断完善本国的行政程序法。如澳大利亚的行政程序立法就大至吸收了美国的经验,以1946年《联邦行政程序法》为参照,制定了一大批行政程序法规,包括行政程序法典,阳光下的政府法,隐私权保护法,情报自由法等,形成所谓的“新行政法”。[20]日本也是借鉴美国经验于1993年通过了行政程序法典。事实表明,借鉴他国成功经验,对于立法少走弯路,降低立法成本、提高立法质量,不失为一条捷径。
  二、我国行政程序立法现状之检讨
  与西方重视法律程序的理念相观照,中国的法律家在考虑法制建设时,更侧重于强调令行禁止、正名定分的实体合法性方面,而对于在现代法治中理应占据枢纽地位的法律程序则缺乏应有的关注和理解。[21]对行政程序法,由于其本身历史较短,加之我国长期以来行政权本位主义影响,更鲜有深切的重视。在依法行政的法治要求愈来愈成为社会共识的今天,行政程序立法已成为法制现代化的重要切入点。而行政程序法之完善,不仅有赖于与国外的对

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