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【期刊名称】 《行政法学研究》
授权行政主体探讨
【作者】 金伟峰【作者单位】 杭州大学法律系
【分类】 行政管理法【期刊年份】 1995年
【期号】 3【页码】 17
【全文】法宝引证码CLI.A.112472    
  一、授权行政主体的涵义和种类
  授权行政主体是指行政职权来自于法律、法规或有权机关特别授权的行政主体,它是职权行政主体(即国家行政机关)以外的行政主体的统称。
  授权行政主体并不是各国行政法和行政法学都通用的概念。在英国,在具有一般职权范围的中央和地方行政机关以外,享有一定的独立性和单独存在的法律人格并从事某种特定公共事务的行政机构被称为“公法人”[1]。法国则把脱离一般行政组织,具有独立的管理机构和法律人格,能够享有权利、承担义务的公务组织称为“公务法人”[2]。然而,无论是我国的授权行政主体,还是英国的公法人或法国的公务法人,均具有以下基本法律特征:
  第一,授权行政主体在性质上一般不属于国家行政机关。国家行政机关通常是职权行政主体,其职权由宪法和组织法设定,国家行政机关一经依法成立,宪法和组织法设定的行政职权就自然产生。
  第二,授权行政主体享有一定的行政职权。它一般具有双重职能:一是专业技术或经营管理职能;二是与其专业技术或经营管理相适应的行政管理职能。因此授权行政主体享有的行政职权具有兼职性和专门性的特点。
  第三,授权行政主体的存在是基于合法授权。所谓合法授权具体包括两种:一是法定授权,即法律、法规直接授权;二是意定授权,即有权机关在法律、法规许可的条件下通过法定程序进行授权。
  根据上述法律特征,在实践中,授权行政主体主要有以下几种类型:
  1.被授权的事业单位。例如,卫生防疫站和食品卫生监督检验所在性质上属于事业单位,但根据《食品卫生法<试行>》的规定,县级以上卫生防疫站或食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构,负责管辖范围内的食品卫生监督工作。
  2.被授权的企业单位。如中国银行属于国有企业,但它可以根据国家授权,发行外币债券和其他有价证券。
  3.被授权的社会团体。如根据有关规定,各市、县总工会和物价部门联合组织的职工物价监督站,可以在物价部门授权范围内实施罚款和没收非法收入。
  4.被授权的基层群众性自治组织。根据宪法第111条的规定,城市的居民委员会和农村的村民委员会是基层群众性自治组织,但它们可以根据授权办理本居住地区的某些行政事务。
  5.被授权的政府派出机关和政府职能部门派出机构。前者包括地区行政公署、区公所、街道办事处;后者如公安派出所、工商所、税务所等,派出机关和派出机构不是一级行政机关,
  所以一般不享有行政主体资格,但它们在得到授权时可以成为授权行政主体。例如,根据《治安管理处罚条例》第33条规定,对违反治安管理行为的处罚由相当于县一级的公安机关裁决,但警告、50元以下罚款可以由公安派出所裁决。
  6.被授权的行政性公司。行政性公司通常由政府主管部门改建而成,如原煤炭工业部改建的中国煤矿统配总公司,原船舶工业部改建的中国船舶工业总公司等。这些行政性公司是政企合一的组织,它们一方面直接从事经营活动,另一方面又被授权行使某种行政管理职能。
  有些行政法学者把得到国家行政机关委托的组织甚至个人视为授权行政主体[3],笔者认为值得商榷。因为它们混淆了授权与委托的界线,从而忽视了授权行政主体与行政主体代理人之间的如下区别:第一,授权行政主体享有独立的法律资格,即有权以自己的名义实施国家行政管理,并独立地承担行为后果;而行政主体代理人只能以行政主体的名义实施行政管理,行为后果也由行政主体承担。第二,授权行政主体只能是组织;而行政主体代理人既可以是组织,也可以是个人。
  二、授权行政主体存在的理由
  由于各国历史和社会背景不同,授权行政主体存在的原因也不尽相同,但总的说来,各国授权行政主体的存在和发展是与社会经济的发展密切相关的。英国的公法人观念主要是在19世纪才出现的。当时英国的法律技术取得较大进展,法人观念被广泛接受,并开始扩张到行政领域,从而出现了公法人机构。第二次世界大战以后,新兴公共事务大量出现,如国有化企业的经营。社会福利政策的推行。这些新兴的公共事务不宜采用传统的行政手段处理,故不得不设立一些新型机构,于是公法人的组织形式便广泛推行。在法国,虽然公务法人在资产阶级夺取政权以后即已出现,但传统的公务法人大都不从事经济活动,属于行政公务法人,受行政法规则支配。二战后,法国大量采用公务法人作为实施公务的方式,并出现了一些工商业公务法人,如电业、煤气业、石油研究和开发企业等。它们的活动在很大程度上受私法规则支配,同时也从事一定的行政公务。
  按照我国著名外国行政法专家王名扬教授的分析,英国公法人和法国公务法人的出现和存在往往是基于多方面的原因:(1)避免某些活动受政治干涉的影响;(2)避免传统行政机关的某些缺陷(如官僚主义习气等);(3)利用政府以外的专门知识和才能;(4)分散行政权力,避免权力过于集中;(5)适应新的行政事务的需要;(6)容易得到社会上的赞助;(7)组织上保持一定的独立性和灵活性,等[4]。
  上述分析对我们颇有启发。但笔者认为,授权行政主体的出现和存在固然有各种各样复杂的原因,但它主要取决于以下两个因素:
  一是行政职能的不断扩张。国家行政机关担负着管理国家和社会公共事务的重要职责。20世纪以来,特别是第二次世界大战以后,随着国家对经济和社会事务干预的增强,行政权日益扩大,行政机关承担着越来越多的社会事务,管理着越来越广泛的公共生活。在客观上与现代社会机构和人员精简的要求和趋势相矛盾。在这一背景下,单靠行政机关自身的力量已无法满足社会发展的需要。为了更好地实现行政管理目标,各国纷纷通过立法对行政权力进行重新分解、组合和分配,并允许行政机关在必要时将自己的行政职权授予其他社会组织行使。因此,授权行政主体的出现和存在首先反映了社会发展的客观要求,符合社会公共利益
  二是某些行政事务本身的特点,具体表现在:第一,某些行政事务具有技术性(如卫生检疫、产品质量监督检查),一搬的行政机关通常不具有相应的技术条件和专业水平;第二,某些行政事务具有临时性(如人口普查),授权某些社会组织办理可以避免因过多地增设临时机构导致机构膨胀,以达到精兵简政的目的,第三,某些行政事务具有群众性,需要社会公众的直接参与(如市场物价检查) ,授权某些社会

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