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【期刊名称】 《法学杂志》
在联合国法律框架内进行反恐斗争
【副标题】 “全球反恐法律框架”学术研讨会综述
【英文标题】 On The Anti—Terrorism Struggle Under Un Legal Framework
【作者】 赵秉志 杜邈【作者单位】 北京师范大学刑事法律科学研究院
【分类】 国际刑法学【中文关键词】 联合国 全球反恐法律框架 恐怖主义
【期刊年份】 2008年【期号】 3
【页码】 18
【摘要】

从20世纪70年代起,联合国先后通过了一系列国际反恐公约和安理会决议,从而构成了较为完备的全球反恐法律框架。由联合国主导国际反恐合作有利于保持各国利益的平衡,有利于引领各国反恐立法的完善与衔接,实现对恐怖主义的标本兼治。因此,各国应在联合国法律框架内进行反恐斗争,并通过国内立法贯彻其具体要求。

【全文】法宝引证码CLI.A.1103514    
  一、研讨会概况
  “9·11”事件以来,恐怖主义在全球范围内迅速泛滥,对世界的和平与安全构成严重威胁。预防和惩治恐怖主义犯罪并将反恐纳入法治轨道已经成为国际社会普遍关注的重要问题,也与我国国家安全和社会稳定密切相关。为深化对全球反恐立法的研究,加强反恐领域的国际交流,2007年5月30日至31日,由中国法学会与联合国毒品和犯罪问题办公室反恐处联合举办、中国法学会刑法学研究会与北京师范大学刑事法律科学研究院共同承办的“全球反恐法律框架研讨会”在北京召开。来自联合国毒品与犯罪问题办公室反恐处的专家,来自安理会有关反恐决议执行监察组的官员,来自北京师范大学、清华大学、中国政法大学、中国社科院法学所、中国人民公安大学等法律院校、科研机构的学者,以及来自全国人大常委会法工委、最高人民法院、最高人民检察院、中央军委法制局、公安部、司法部、外交部等中央法治机关的专家共计30余人出席了此次研讨会。中国法学会李清林副会长、联合国毒品与犯罪问题办公室反恐处拉堡德(Jean—Paul Laborde)处长、著名刑法专家高铭暄教授等出席开幕式并讲话。与会专家学者共分“全球反恐战略”、“全球反恐法律框架”、“联合国安理会决议的贯彻”、“全球反恐法律框架的立法要求”四个专题进行了深入和有新意的研讨。现将此次会议的成果与学术见解加以归纳概括。
  二、全球反恐法律框架基本问题
  (一)联合国全球反恐战略
  联合国毒品与犯罪问题办公室反恐处处长拉堡德先生指出,基于贯彻安理会决议和国际反恐公约之必要,各国应制定一项普遍赞同的政策,以作为有效的国际治理工具。2006年9月8日,联合国大会一致通过了有关在全球范围内打击恐怖主义的《全球反恐战略》,以协调和加强联合国各个成员国在打击恐怖主义方面的努力。
  具体而言,联合国《全球反恐战略》包括四大支柱性措施:采取遏制恐怖主义泛滥条件;预防和打击恐怖主义;增强成员国预防和打击恐怖主义、并且增加联合国体系作用;确保反恐斗争遵循尊重人权和法治原则。该战略要求联合国毒品与犯罪办公室加强关于技术援助的规定,与反恐怖主义委员会及其执行局完全保持一致,同时与反恐工作组展开密切合作。
  (二)全球反恐法律框架与区域性反恐条约
  1.全球反恐法律框架
  拉堡德先生首先介绍了全球反恐法律框架的历史演进。全球反恐法律框架由16项反恐国际公约和安理会决议构成,包括联合国公约,国际民航组织(ICAO)、国际海事组织(IMO)和国际原子能组织的公约和修正案。
  值得注意的是,“9·11”事件前后制定的公约存在较大差别,即是否认为恐怖主义是世界和平与安全的重大威胁。2001年9月11日之前,联合国安理会仅通过第1267号等相关决议对基地组织和塔利班进行制裁,在此之后,联合国安理会通过了第1373号决议,在国际层面确立了强制性法律规范,同时在安理会中设立了一个新的实体——反恐怖主义委员会。总体看来,全球反恐法律框架涵盖了国际刑法、国际人权法和国际人道法。就国际刑法而言,就包括侵略罪、种族灭绝罪、反人类罪、战争罪和包含于全球反恐法中的国际恐怖主义罪等国际犯罪。
  2.区域性反恐条约
  联合国反恐专家马修·约瑟夫(Mathew Joseph)先生指出,区域性反恐条约或公约包括:1971年《美洲国家组织反恐公约》、1977年《欧洲反恐公约》、1987年《南亚国家联盟反恐公约》、1998年《阿拉伯国家反恐公约》、1999年《独联体反恐条约》、1999年《伊斯兰会议组织反恐公约》和1999年《非洲统一组织反恐公约》等。区域性反恐条约的主要内容包括:第一,恐怖主义行为的概念。第二,政治动机之排除。第三,对国内法的犯罪化要求。第四,预防措施。这些预防措施内容广泛,主要包括国内机构的协调、移民控制和海关控制等。第五,情报信息交换。在绝大多数区域反恐公约中,规定了最低限度的情报交换方法。第六,引渡和司法协助。这些事宜需要遵循各成员国的国内法。因此,区域性反恐公约中主要是程序性而非实体性规定。会让它误以为那是爱情
  此外,马修·约瑟夫先生提及了2007年《东南亚国家联盟反恐公约》。该公约由印度尼西亚于2006年6月提起,并得到了菲律宾等国的支持。该公约并没有“恐怖主义行为”的概念,但在第2款中提及了11项联合国反恐公约(《关于在航空器内的犯罪和犯有某些其他行为的公约》和《在可塑性炸药种添加识别标志以便于侦测的公约》除外)以及2005年通过的2项议定书。该公约的主要条款包括:加强东南亚国家关于早期预警体系的合作、公平对待恐怖分子、确定难民身份、恐怖事件发生后的善后和恢复、司法协助和引渡事宜等。
  (三)全球反恐法律框架的立法要求
  拉堡德先生重申,全球反恐法律框架具有共同的格式,包括在公约中将特定恐怖主义行为界定为犯罪;要求成员国在其国内法中惩罚该种行为;确立此种犯罪的管辖权,恐怖分子无论基于属地管辖或属人管辖都无法逃匿,必须被引渡或起诉。拉堡德先生重点介述了最新的两部反恐公约,即1999年《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》和2005年《制止核恐怖主义行为国际公约》。
  联合国反恐专家马修·约瑟夫先生则强调了国际反恐公约的犯罪化要求。13项国际反恐公约对特定行为予以犯罪化,包括劫持航空器行为、危害航空安全行为、在机场实施暴力行为、危害海上航行安全行为、危害大陆架固定平台安全行为、侵害国际受保护人员行为、非法获得和使用核物质行为、劫持人质行为、恐怖主义爆炸行为、资助恐怖主义行为、非国家主体实施的核恐怖主义行为等。事实上,13项国际反恐公约并未要求对“恐怖主义行为”犯罪化,而是要求对独立于恐怖主义动机的特定行为犯罪化,恐怖主义动机可能被认为是加重情节。
  三、联合国安理会决议的执行
  (一)联合国安理会的三项反恐决议
  中国政法大学国际法学院副院长马呈元教授介绍了联合国安理会的三项反恐决议,包括第1267号决议(1999年10月15日)、第1368号决议(2001年9月12日)和第1373号决议(2001年9月28日)。马呈元教授指出,根据《联合国宪章》的相关规定,安理会决议与联合国大会的决议并不相同,它对联合国会员国具有约束力。上述三个安理会决议都指出,恐怖主义行动危害国际和平与安全。具体而言,第1267决议要求会员国对塔利班政权采取断绝空中交通和冻结资产的不涉及使用武力的强制措施,第1373号决议也规定了武力以外的强制措施。
  (二)联合国安理会第1373号决议
  联合国反恐专家爱德华多·维特瑞(Eduardo Vetere)先生指出,2001年9月28日,联合国安理会通过了具有划时代意义的第1373号决议,在法律上约束所有的联合国成员国进行制裁,从而解决了联合国宪章第7章缺乏贯彻力的问题。同时,该决议的适用没有地域和时间的限制。
  第1373号决议的主要内容包括:第一,所有成员国应预防和制止资助恐怖主义行为,将募集可能用以实施恐怖主义行为资金的行为犯罪化,禁绝资助恐怖主义者。第二,禁止支持恐怖组织或从事恐怖主义行为的个人,冻结实施或可能实施恐怖主义行为者的资产。第三,禁止任何直接或间接便利恐怖组织的交易,包括通过汇款系统。第四,预防恐怖主义行为的实施,包括建立早期预警体系。第五,确保将任何资助、计划、预备或实施恐怖主义行为者绳之以法,将恐怖主义行为规定为严重的刑事犯罪,并附以反映其危害性的刑罚。第六,相互提供关于刑事侦查和刑事诉讼的最有效协助措施。第七,通过边界管控、在身份识别、旅行证件方面的有效控制机制来监控恐怖分子的活动。第八,强化反恐行动信息的交换;通过双边和多边协议展开合作。第九,加入、批准并完全贯彻全球反恐公约。第十,采取适当的反恐措施以符合国内法和国际法规定,包括国际人权标准。十一,基于国际法之规定,应确保难民地位不被恐怖主义行为的实施者、组织者或帮助者所滥用,并且政治动机不应作为拒绝引渡恐怖分子的理由。
  此外,第1373号决议建立了监控机制——由联合国安理会15个成员国组成的反恐怖主义委员会,以监测第1373号决议的贯彻情况。该委员会接收并分析成员国贯彻决议的报告,并发挥协调技术援助等职能。
  (三)联合国安理会第1267号决议
  联合国安理会1267号决议执行监察组官员弗兰克·卡斯巴利安(Franck Kasbarian)先生指出,1999年10月15日,联合国安理会第1267号决议设立了基地组织和塔利班制裁委员会,1267委员会[1]可以制定并维持统一的名单,将与基地组织、奥萨马·本·拉登和塔利班结盟的个人或实体列入其中,并进行制裁。该委员会首次制裁了塔利班控制下的阿富汗,因为其支持奥萨马·本·拉登的相关活动。1267委员会仅仅是联合国安理会应对反恐事宜的三个附属机构之一,另两个机构分别是反恐怖主义委员会和1540委员会[2],这三个委员会及其专家相互协调、密切配合,并且向安理会汇报其工作。
  1267委员会有权对成员国贯彻制裁措施进行监督,并向安理会提出完善制裁体系之建议。同时,该委员会对各国提

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