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【期刊名称】 《法律科学》
中美汇率之争的国际法问题与解决之道
【作者】 彭岳【作者单位】 南京大学
【分类】 国际争端的解决
【中文关键词】 汇率操纵;管辖权;合法性;无能为力之案
【英文关键词】 exchange manipulation; jurisdiction; legality; impossible cases
【文章编码】 1674-5205(2012)02-0181-(008)【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 2
【页码】 181
【摘要】

中美之间关于汇率操纵的争议涉及IMF和WTO关于汇率措施的管辖权、相关汇率措施在IMF和WTO项下的合法性以及IMF或WTO相关决议或裁决的执行等三个重要的国际法问题。IMF对汇率措施拥有无可置疑的管辖权,但其作出以及执行决议的能力受到IMF垂直监督体制的严格限制。WTO对汇率措施拥有有限管辖权,但中美汇率之争超出了WTO贸易争端解决机制的能力限度。对于此类无能为力之案,解决之道在于双边磋商。

【英文摘要】

The Sino-U.S. disputes over foreign exchange involves three important international law issues : the juris-diction of IMF and WTO on the foreign exchange measures, the foreign exchange measure's legality under IMF and WTO and the enforcement of IMF's decision or WTO’s rulings. IMF has unquestionable jurisdiction on foreign exchange meas-ures, but its capability of making and enforcing decision is strictly restrained by IMF's vertical surveillance regime. WTO has limited jurisdiction on foreign exchange measures, but the Sino-U. S. disputes over foreign exchange is beyond the reach of WTO's dispute settlement mechanism. With regard to this kind of impossible cases, the way out it lies in bilateral negotiation.

【全文】法宝引证码CLI.A.1160481    
  货币政策与国际贸易存在紧密关系。在某些条件下,一国政府对外汇市场的干预有可能刺激出口和阻碍进口,从而使汇率措施具有显著的贸易效应。在过去的几年间,通过对外汇市场的干预,中国政府避免了人民币相对于其他主要国际货币尤其是美元的增值,与此同时,也积累了大量的贸易盈余。对此,美国的主流意见是全方位地限制中国“操纵汇率”的行为。{1}2011年10月11日,美国参议院通过《2011年货币汇率监督改革法案》,更使中美汇率之争进入白热化状态。
  仅从中国持有大量外汇储备这一点来看,中国的确存在汇率失调之嫌。但该类事实是否违反IMF或WTO项下的义务,以及IMF或WTO是否就是解决相关争议的合适场所还有待分析。如果中国当前的汇率政策并不构成国际违法行为,则美国利用国际组织制裁中国的行为并不具有威胁性,反而是美国的单边行为违反了WTO的规则;如果IMF或WTO并不是解决汇率争议的合适场所,则中美应采取务实态度,与其让国际组织处理“无能为力之案”(impossible ca-ses),不如通过双边磋商机制达成共赢。循着这一思路,本文主要分为四个部分,第一部分讨论中国汇率政策在IMF下的合法性问题,第二部分讨论WTO对汇率争议的管辖权问题,第三部分讨论汇率政策在WTO下的合法性问题,第四部分就中美汇率争议的解决之道提出初步的建议,最后一部分总结全文。
  一、中国汇率政策在IMF下的合法性
  (一)汇率操纵的认定
  《IMF协定》第4条涉及“关于外汇安排的义务”,主要包括“会员国的一般义务”、“总的外汇安排”和“对外汇安排的监督”等内容。根据《IMF协定》第4(2) (b)条,会员国可选择除金本位制之外的任何外汇安排,但具体外汇安排应符合第4(1)条“会员国一般义务”的要求。其中,《IMF协定》第4(1)(iii)条要求会员国“避免操纵汇率或国际货币制度用以(in order for)妨碍国际收支有效的调整或取得对其它会员国不公平的竞争优势”。货币操纵及其后果在经济上极其复杂,在政治上也相当敏感,但是第4(l) (iii)条并未明确“操纵”和“不公平竞争优势”的具体含义,致使许多争议纠结于言辞之争而难有实质进展。
  为澄清第4(1)(iii)的含义,IMF执行理事会于2007年通过“IMF对会员政策双边监管”决议(2007决议),制定了四个原则,为IMF的磋商和监督工作以及会员方如何采取汇率政策提供指导。{2}2007决议的创建之处在于引进了原则D,即“会员国应该避免采取导致外部不稳定的措施”。而前三个原则则沿袭了1977年IMF执行理事会的相关决议:其中,原则A将《IMF协定》第4(1) (iii)的条文复述一遍,原则B和C分别涉及临时干预外汇市场的前提条件以及在实施干预时要求等方面。与原则D相同,原则B和C也采用“应该”(should)这一措辞,这意味着,即使一会员国的汇率政策违反原则B、C和D,也不能就此推断违反第4(1) (iii)条项下的义务。
  根据2007决议,会员国只有在满足如下两个要件的基础上才违反第4(1)(iii)条:(1)操纵汇率或国际货币制度;以及(2)这一操纵是为了两个目标之一—妨碍国际收支有效的调整或取得对其它会员国不公平的竞争优势。该决议认为,所谓外汇“操纵”指的是一项目标在于,并且实际上影响到汇率水平的政策,而且,“操纵”可能导致或阻止汇率的变动。就“不公平优势”,决议提出了两个构成要件:(1)通过降低汇率的形式,会员采取一政策,其目的在于保证基本汇率失衡;以及(2)保证此类失衡的目的在于增加净出口。决议认为,影响贸易平衡的举措是判断“操纵”的试金石,对于此类举措应根据所有可得证据进行客观评估,就政策的目标而言,在存疑时,应当尊重相关会员国的解释。
  汇率操纵可以采取多种方式,其中以直接干预外汇市场和限制资本流动最为典型。问题在于,并不是所有的干预外汇市场和限制资本流动行为均构成汇率操纵。适用《IMF协定》第4(1) (iii)条的前提之一是能够明确相关会员国的意图,恰恰在该方面,IMF承认其决断能力受到严重的限制。{3}这不仅因为难以从行为中推断意图,还因为IMF奉行如有存疑则有利于会员国的原则。有鉴于此,原则D的引进具有重要意义。在适用这一新的原则时,IMF仅需关注一会员国汇率政策的效果而非其意图,即当一项汇率政策有效地促成外部不稳定时,即可推断相关会员违反了原则D。至于何谓外部不稳定,2007决议将之具体化为基本汇率失衡,而基本汇率失衡指的是经常账户未维持均衡状态。
  依据原则D,中国现行的汇率政策极有可能被认定为构成“操纵”。具体而言,中国在持续保持经常项目盈余的同时,又通过干预外汇市场和限制资本流动等方式限制人民币升值,这就促成了基本汇率失衡,导致外部不稳定。然而,如前所述,原则D是一个倡导性的“软法”条款,违反原则D并不必然违反第4(1) (iii)条。即使根据原则D可以认定中国的汇率政策导致外部不稳定,IMF仍需就中国汇率政策的意图作出判断,方能最终认定其是否违反条约义务。对此,中国只要提出国内宏观经济政策或经济发展的合理理由即可被认为意图非在于妨碍国际收支有效的调整或取得对其它会员国不公平的竞争优势。显然,这并不是一项技术难度很高的任务,如麦金农认为,人民币钉住美元可以锚定货币政策,有效地控制中国经济的通货膨胀,为经济稳定增长创造良好环境。{4}1按此论点,中国汇率政策的合理性立基于国内经济增长,而所谓的外部不稳定仅仅是其“副产品”之一。如果因为可能产生的外部不稳定而要求中国放弃国内经济增长政策显然本末倒置,这不仅影响到中国经济持续稳定发展,还可能导致更大的外部不稳定。
  (二)对汇率操纵的制裁
  根据《IMF协定》第4(3)(a)条,IMF有权监督各会员国是否遵守协定第4(1)条项下的义务。为履行监督职能,第4(3)(b)条建立了“双边监督”机制,即“基金应对各会员国的汇率政策行使严密的监督,并应制定具体原则,以在汇率政策上指导所有会员国……基金制定的原则应该尊重各会员国国内的社会和政治政策,在执行这些原则时,基金应该对各会员国的境况给予应有的注意”。
  在“双边监督”机制下,会员国和IMF之间的权利义务关系具有明显的垂直“管理”特征。这意味着,在IMF体制内,一会员国对另一会员国的汇率操纵行为实施单边报复没有任何法律依据。会员国之间如就汇率政策发生争议,必须通过IMF“双边监督”机制加以解决。与“双边监督”体制下IMF的监督权相对应,在基金提出要求时,会员国应就其汇率政策问题同基金进行磋商。
  当会员拒绝同IMF磋商,或拒绝执行IMF制定的具体原则时,IMF所拥有的制裁手段极为有限。根据《IMF协定》第24(2)条,“如一会员国不履行本协定任何义务,基金得宣告该国丧失使用基金普通资金的资格”;“如经过一合理期限后,该会员国仍不履行本协定任何义务,经理事会85%总投票权的表决,得要求该会员国退出基金”。就争议中的汇率政策而言,一方面,当前的情况是中国的外汇储备过多,因此宣告中国失去使用IMF普通资金资格的制裁毫无意义;另一方面,鉴于中国经济在世界经济中的重要性和强劲的发展势头,将GDP世界排名第二的国家排除在IMF之外的可能性极低。因此,即使IMF能够认定中国汇率政策构成操纵,其对此类操纵的制裁也无济于事。
  二、WTO对汇率争议的管辖权
  (一)WTO管辖权的确定和顺位
  与IMF“双边监督”体制中的垂直“管理”型权利义务关系不同,除了一些必要的组织条款之外,绝大部分WTO条款表征一种水平“互惠”型权利义务关系。通过贸易争端解决机制,WTO成员可以对其他成员的相关行为提起诉讼,解决其间的争议。{5}563同时,与IMF现实意义极低的制裁手段相比,WTO成员还可以通过贸易争端解决机构(DSB)的授权对败诉的成员实施贸易报复,提高败诉成员的违法成本。在这一体制下,WTO似乎更有能力处理中美之间的汇率政策争端,然而,我们不能就此推断WTO对类似争议具有管辖权。为确定管辖权,有必要分析WTO的相关条款—GATT第15. 1条、15.2条。
  根据GATT第15. 1条,WTO应寻求与IMF进行合作,“在基金管辖范围内的外汇问题和缔约方管辖范围内的数量限制和其他贸易措施方面,可以推行一个协调的政策”。在此,第15. 1条强调,外汇问题属于基金管辖范围。但是,第15. 1条并没有授予IMF以专属管辖权。根据第15.2条,“当缔约方全体被提请审议或处理有关货币储备、国际收支或外汇安排问题的所有情况下,它们应与国际货币基金组织进行充分磋商”。对于外汇安排,WTO也拥有管辖权,只不过在行使管辖权时,应当与IMF磋商。三年不开张,开张吃三年
  在IMF和WTO均对外汇安排拥有管辖权的情况下,仍有两个问题有待解决:(1)外汇安排是否包括汇率政策?以及(2)当管辖权发生冲突时,何者优先?
  对于问题(1),有观点认为,《IMF协定》第4条中的“外汇”的含义表明,《IMF协定》第4条中的“外汇”含义与GATT第15条绝非一致,前者指的是汇价和汇率方面的内容,是一国确定本国货币对外价值的方法,后者是指能否以本国货币兑换其他货币以对外进行支付与转移。{6}140这一论断有武断之嫌。首先,在逻辑上,显然不能从《IMF协定》第4条中推断GATT第15条的适用范围;其次,GATT第15条并没有将其适用范围限于外汇兑换,而是使用了一个与《IMF协定》第4条同样措辞—“外汇安排”(foreign exchange arrangement);最后,GATT第15条的功能之一在于协调IMF和WTO之间政策,在没有特殊理由的情况下,将同样具有贸易效应的汇率政策排除在外有违该条的目的和宗旨。如果说可将外汇限制比拟为数量限制,则汇率政策类似于价格措施,两种外汇安排均可能影响贸易。{7}132因此,尽管存有疑问,GATT第15条中的外汇安排应当包括争议中的汇率政策。
  对于问题(2), GATT第15.2条规定,WTO应同IMF进行磋商,在此类磋商中,WTO应接受IMF提供的关于外汇安排的调查结果,并且应接受基金关于一缔约方在外汇方面采取的行动是否与IMF协定相一致的决定。在法律性质上,这一规定属于“单方”义务,即IMF没有义务同WTO磋商,也没有义务提供调查结果或就一成员方的汇率政策是否符合IMF协定作出决定。为防止磋商义务落空,1996年WTO和IMF签订了《合作协议》[1],其中,《合作协定》第4段涉及国际收支限制,第8段则对非属于国际收支限制的外汇措施作出了规定。第8段第2句话规定,“基金应向WTO相关机构(包括争端解决专家组)出具书面答复,就基金管辖范围内的外汇措施是否符合基金协定条款做出说明”。从字面上看,GATT第15.2条承认了IMF的优先管辖权,而且,《合作协议》也足以保证此类优先管辖权得以实施。
  (二)DSB专家组的实践做法
  但是,第15.2条并没有明确规定DSB的专家组应当与IMF进行磋商[2]。由此引发的问题是,在具体的贸易争端中,专家组是否也应向IMF磋商,并且接受IMF所认定的事实或作出的法律决定?为此,有必要继续考察DSB专家组的实践做法。
  在Argentina-Textiles案中,阿根廷对进口产品额外征收3%的从价税,并主张该措施是对IMF提供资金援助的承诺,属于IMF所认可的调整计划的一部分。阿根廷的抗辩涉及IMF为会员提供资金问题,属于IMF管辖范围,但是,本案专家组并没有就相关调整计划的存在与否或合法性等问题同IMF进行磋商。就此,上诉机构同意专家组的做法,认为经济调整计划不属于货币储备、国际收支或外汇安排等三种需要磋商的情形之一,故GATT第15.2条不适用于本案。与此同时,上诉机构强调,专家组可依据《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)第13条的规定,自主行使寻求信息的权利[3]。
  在India-Quantitative Restrictions案中,印度宣称,实施数量限制措施的目的是缓解国际收支困难。本案适用GATT第15.2条确定无疑,但是,对于专家组是否有义务就国际收支问题同IMF磋商,原被告持不同观点。美国认为,GATT第15.2条要求WTO同IMF磋商,而WTO包括专家组;印度则认为,要求专家组与IMF磋商无视WTO机构的功能分工,负有磋商义务者应为总理事会和国际收支限制委员会。对此争议,专家组的对策是避免就此发表意见,而是求助于DSU第13条项下寻求信息的权利[4]。由于争议双方并未将该问题提起上诉,就专家组是否有义务同IMF磋商这一问题仍处于未定状态之中。
  在Dominican Republic-Import and Sale of Ciga-rettes案中,专家组不再采用“区别”或“逃避”等策略,开始直面GATT第15.2条的要求与IMF进行磋商。专家组如是解释其行为的动机,“既然多米尼加共和国认为费用属于外汇限制,并且其实施符合IMF协定条款,那么专家组认为有必要(it needed to)依据第15.2条同IMF进行磋商来核实这一论点”[5]。从措辞上看,与其说专家组依据GATT第15. 2条同IMF磋商,不如说专家组利用DSU第13条所赋予的寻求信息的权利同IMF磋商。易言之,在专家组看来,是否依据GATT第15.2条进行磋商需要满足“有必要”这一要件,而GATT第15. 2条却明确规定WTO应与IMF进行磋商。
  从上述三个案例可以看出,至少在具体贸易争端中,专家组并不认为GATT第15.2条赋予IMF优先管辖权,专家组同IMF进行磋商是出于裁决案件的需要而非条约上的义务。与之相对应,对于专家组而言,IMF所提供的调查结果或作出的法律认定不再具有决定性,而更类似于专家意见[6]。
  就中国汇率政策所引发的贸易争端而言,DSB专家组是否有义务向IMF磋商意义重大。如前所述,IMF体制的权利义务关系具有垂直“管理”性,这一结构性特征决定了IMF执行理事会需要从“管理者”的角度综合考虑中国的特殊情况来认定汇率政策的合法性问题;而WTO的贸易争端机制具有明显的双边主义特征,专家组仅在其职权范围内解决具体纠纷,这一“司法者”立场往往难以顾及与具体争议无关的重要因素。GATT第15.2条的意义在于最大限度地促使IMF和WTO取长补短,各得其所。如果专家组只在其认为有必要的情况下才同IMF磋商,或者仅将IMF提供的调查结果或法律决定视为DSU第13条意义的“意见”,这就意味着专家组可以独断汇率政策在IMF以及WTO下的合法性问题,从而忽略了GATT第15.2条的内在逻辑和独特价值。此外,不同于IMF的“双边监督”体制,贸易争端机制中的专家组有义务协助DSB出具报告书,这就要求专家组必须在时间和信息均十分有限的情况下就汇率政策的合法性作出裁决,其后果是,相关裁决的说服力将因此而有所减损。在合法性和合理性均存疑的情况下,专家组以DSU第13条替代GATT第15.2条的实践作法有待改进。
  三、中国汇率政策在WTO下的合法性
  当利用IMF条款约束中国汇率政策没有确定性把握时,在WTO对包括汇率政策在内的外汇安排拥有管辖权,并且DSB专家组倾向于独自就外汇安排的合法性作出裁决的情况下,美国转而寻求WTO规则体系的帮助自有其合理性。对于汇率政策的贸易效果,WTO项下可资利用的规则有两个:GATT第15.4条及其“补充规定”以及《补贴与反补贴协定》(SCM

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}Claus D. Zimmermann. Congress Continues to Attack Currency Manipulation as China Defuses G-20 Pressure For Now: the International Law Issues [J].ASIL Insight, 2010, 14(19).

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{3}IMF. Article IV of the Fund's Article of Agreement : An Overview of the Legal Framework 2[EB/OL].http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2006/062806. pdf. 2008-06-28.都拉黑名单了,还接个P

{4}Ronald Mckinnon. China's Exchange Rate Policy and Fiscal Expansion (J].SIEPR Policy Brief, Stanford University, March,2009

{5}Deborah E. Siegel. Legal Aspects of the IMF/WTO Relationship : The Fund's Articles of Agreement and the WTO Agreement[J].The American Journal of International Law, 2002,96(3).

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{7}伏军.WTO外汇争端管辖安排:模糊性及其现实理性[J].现代法学,2007,(5).

{8}Aaditya Mattoo&Arvind Subramanian. Currency Undervaluation and Sovereign Wealth Funds: A New Role for the World Trade Organization [J].The World Economy, 2009,32(8).

{9}Robert W. Staiger&Alan 0. Sykes. “Currency Manipulation” and World Trade [J].World Trade Review, 2010, 9 (4).

{10}Robert E. Hudec. The New WTO Dispute Settlement Procedure: An Overview of the First Three Years [J].Minnesota Jour-nal of Global Trade, 1999, 8(1).

{11}Bryan Mercurio&Celine Sze Ning Leung. Is China a “Currency Manipulator”?:The Legitimacy of China's Exchange Regime Under the Current International Legal Framework [J].The International Lawyer, 2009, 43 (3).

{12}[美]曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁,等译.上海:格致出版社,上海三联书店,上海人民出版社,1995.

{13}Aaditya Mattoo&Arvind Subramanian. Currency Undervaluation and Sovereign Wealth Funds: A New Role for the World Trade Organization [J]. The World Economy, 2009,32(8).

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