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【期刊名称】 《时代法学》
琵琶湖国定公园法律制度及对我国国家公园立法的启示
【英文标题】 Biwako Quasi-National Park Legal System and Enlightenment to China's National Park Legislation
【作者】 鲁希【作者单位】 湖南财政经济学院
【分类】 环境法学【中文关键词】 琵琶湖;国家公园;自然保护地立法
【英文关键词】 national park; enlightenment; Biwako; Japan; legal system
【文章编码】 1672-769X(2019)04-0034-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 34
【摘要】

国家公园是我国自然保护地的最重要类型之一,但现有的法律制度存在分散性、非协调性等问题,不利于实现其有效保护和合理利用。琵琶湖国定公园在日本自然公园中极具代表性,表现出以《自然公园法》为核心的法律体系、“差异化”功能分类、“阶梯式”分区管控和“地域制”统一管理等特点,对我国国家公园立法具有重要启示。我国应该尽快出台综合性专门立法,完善配套法规,实施分类分区管理制度,并采取统一化管理模式,合理划定管理职权。

【英文摘要】

Biwako Quasi-National Park is very representative in the Japan Nature Park. Its “Natural Parks Act” as the core legal system and important features of the legal system, such as “differentiated” functional classification,“stepped” zoning management and “regional system” unified management, have important implications for China's national park legislation. Drawing on the experience of Biwako Quasi-National Park,China should establish special comprehensive legislation and improve the supporting laws and regulations as soon as possible. There is also a need to implement a classification and zoning management system, adopt a unified management model for rationally delimiting management authority.

【全文】法宝引证码CLI.A.1270156    
  2017年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅出台《建立国家公园体制总体方案》,明确了国家公园是我国自然保护地的最重要类型之一,并在立法保障部分提出了“研究制定有关国家公园的法律法规”的要求,表明我国国家公园立法和制度设计已被提上日程,亟需广泛开展有关研究尤其是法学研究。
  根据世界自然保护联盟 IUCN(1994)提出“以生物多样性及自然资源、相关文化资源的保护为目的,应采取法律或其他有效手段对相关陆域、海域进行管理”的要求,日本建立了由自然公园、自然环境保护区、鸟兽保护区等构成的自然保护地体系。畠山(2004)、加藤(2008)的研究结果显示,自然保护地体系中处于最根本地位、且国民认可度最高的是自然公园(包括“国立公园”“国定公园”和“都道府县[1]立公园”)。经过近百年的发展,日本的自然公园体系已然成熟且独具特色。近年来国内对日本自然保护地的研究日益增多。杜文武(2018)在考察了日本自然公园的体系结构后,提出了对我国构建国家公园体系的借鉴和思考。许浩(2013)、赵人镜(2018)等梳理了日本自然公园的发展历史和主要特点,分别从指导思想、规划设计和管理体制方面提出了对我国设置国家公园或森林公园的相关建议。这些研究以描述性为主,着重介绍日本自然公园体系的情况,多发表在林业类期刊上,而以法律视角的探讨较少。这些研究为我国研究国家公园立法提供了一定借鉴,但是有必要对日本国家公园立法展开更多的具体研究。
  琵琶湖作为日本法治较为成熟和治理实效显著的代表性国定公园之一,值得认真研究借鉴。琵琶湖位于本州岛内陆的滋贺县,是日本最大的湖泊,也是仅次于贝加尔湖、坦干依喀湖的世界第三古老湖泊。湖泊面积约670平方公里,占滋贺县面积的约1/6,湖岸绵延235公里,贮水量达275亿立方米,为淀川流域下游的京都、大阪等地1450万人提供水源。因其历史悠久、风光秀丽,拥有景色绝佳的“近江八景”,为防止自然环境遭破坏,保护优美的自然风景地,琵琶湖及其周边区域被指定为“国定公园”。经过多年来的管理,琵琶湖国定公园的重要景观和自然风光得到了很好的保存,并且通过自然公园的标签效应促进了当地环保旅游业的发展。因此,本文选取琵琶湖国定公园为研究对象,通过文献调查法对其法律体系及其特点进行个案分析,从中总结出可供我国国家公园立法借鉴的有益经验和启示。
  一、日本以《自然公园法》为核心的国家公园法律体系
  (一)专门法
  日本有着较为完善的国家公园法律体系,其最大特点就是拥有处于核心地位的专项立法《自然公园法》。该法的前身是《国立公园法》,标志着日本国家公园制度的创立。从专门法的准备立法到不断修订、完善,至今已有近百年的发展历程,推动着日本自然公园法律体系的形成。
  早在上世纪二十年代以前,日本便开始讨论制定自然公园的相关法律制度。1920年田村刚[2]受内务省[3]委托赴欧美多国进行实地调研,在考察了美国、加拿大、英国、西班牙、意大利亚、瑞士、德国等地的国有森林修养设施和国家公园等场所后,1924年回国提交调研报告,并在随后的五年间集中发表了127篇关于国立公园的著作和文章,极大地推动了日本国立公园的设置及其法制进程。1930年1月内务省成立“国立公园调查会”并设置了制度特别委员会,开始对国立公园制度进行研讨,同年10月出台了具体的法案纲要,供有关部门立法参考。次年3月,在广泛借鉴欧美各国相关经验的前提下,日本政府以“实现对优美的自然风景地的保护以及国民保健、修养、教化”为目的出台了《国立公园法》(1931年4月1日开始实施)。该法以包括私有土地在内的指定公园区域作为管理对象,对区域内的一部分行为进行了规制(禁止或限制),并且规定了在公园区域内的各种设施的建设均需要获得管理者的许可等内容。但是,该法中关于国立公园开发限制的规定缺乏实效性条款,且未能明确都道府县基于地方条例设置的公园保护区的法律地位,在实施一段时间后,体现出了较大的现实局限性。
  鉴于此,日本政府于1957年重新制定了一部《自然公园法》对相关规定进行了补充,替代了原来的《国立公园法》。新法在旧法“对优美自然风景地进行保护”的基础上增加了“促进其利用”的立法目的,开始考虑公园区域内观光资源的开发与利用,同时增加了分区管理制度,细分了区域内的功能定位。此外,为了对各类保护及开发利用行为进行引导和规范,还出台了《自然公园法施行规则》和《自然公园法施行令》等配套法规。
  (二)其他相关法律感觉黑人都特别团结
  部分自然公园的区域内可能存在由不同法律所指定的其他类型的自然保护地,如国际湿地、自然环境保护区、栖息地保护区、鸟兽保护区、天然纪念物等。以琵琶湖国定公园为例,其部分区域(包括琵琶湖及湖岸)陆续被选定为“琵琶湖鸟兽保护区”(1971年)、“湖沼水质保全特别措施法指定湖泊”(1984年)、“重要传统建筑物群保存地区”(1991年)、“琵琶湖国际重要湿地”(1993年)、“重要文化景观”3处(2006年、2007年、2010年)、“日本遗产”(2015年)等。在这种情况下,除了《自然公园法》及其配套法规以外,琵琶湖国定公园的保护和利用还涉及到如《拉姆萨湿地公约》《自然环境保护法》《物种保存法》《鸟兽保护法》《文化财保护法》等多部不同类型自然保护地的国际和国内相关法律法规。2015年颁布实施的《琵琶湖保全再生法》中首次明确了琵琶湖“是拥有多种价值的国民资产”的法律地位,并确立了以“琵琶湖和人的共生”为基调的基本方针,具有划时代的意义。不少学者期待在该法的推动下,不久的将来,琵琶湖能成功入选“国立公园”(国家公园),进一步提高其功能定位。
  由于琵琶湖国定公园的管理主体是滋贺县政府,根据琵琶湖生态环境及其功能定位的不断变化,一系列地方条例相继出台。《滋贺县公害防治条例》(1969年)、《滋贺县琵琶湖富营养化防止条例》(1979年)、《滋贺县琵琶湖芦苇群落保全条例》(1992年)、《滋贺县环境基本条例》(1996年)、《琵琶湖休闲利用合理化条例》(2002年)等地方层面的法规,对包括琵琶湖国定公园在内的滋贺县相关区域的保护及合理利用起到了积极的作用。
  另外,自然公园内的保护和利用需要依靠众多相关制度,如土地开发项目的环境影响评价制度、自然资源的生态效益补偿制度、生态保全的政府信息公开制度等,而这些制度的法律依据涉及广泛。因此,包括《环境基本法》《环境影响评价法》《生物多样性基本法》《自然环境保护法》等相关法律法规也将对琵琶湖国定公园的保护和利用产生一定影响。
  近年,随着现行法律制度的不断修订完善,人们发现防洪设施的建设、围湖造田、河湖岸湿地资源的肆意开发等传统问题已得到有效解决,琵琶湖生态环境治理的成功经验也受到世界各国的推崇。
  二、琵琶湖国定公园法律制度的重要特点
  (一)“差异化”功能分类
  根据《自然公园法》第2条的规定,自然公园按照不同的功能定位分为国立公园、国定公园和都道府县立自然公园三类。截至2019年3月31日,日本已有国立公园34处、国定公园56处、都道府县立自然公园311处,自然公园占国土面积比例达到14.8%,远高于美英韩等国。其中,国定公园常常与国立公园一起被认为是广泛意义上的“国家公园”。这是因为二者均需经过中央环境审议会的审查并由环境省长官指定,其规划、建设、管理方面的具体制度及其法律依据基本相同,可判定两者具有很大的共性(详见表1)。此外,《自然公园法》由总则、国立公园及国定公园、都道府县立自然公园、罚则和附则共五章内容构成。从其章节划分上也可以看出,“国立公园”和“国定公园”的相关规定具有统一性。也就是说,除了入选条件、管理方式和费用负担等方面存在细节性差异以外,二者几乎可以被等同看待。而“都道府县立自然公园”的法律依据为各地基于《自然公园法》制定自主制定的自然公园条例,其法律制度体系明显不同于其他两种类型,是区别于“国家公园”的“地方性公园”。
  作为日本最古老、最大的天然湖泊,琵琶湖在国家级自然资源方面的代表性可见一斑。事实上,早在1922年琵琶湖就曾被推选为国立公园候选地。但在《国立公园法》制定之初,着重考虑了候选地是否具有“实现对日本优质风景地保护”的可能性。而当时琵琶湖区域(包括湖面、岛屿和沿岸居民集聚地)中60%以上的陆地面积为私有土地,被认为“不利于实现其国民保健修养价值”,因此,琵琶湖最后并未入选。随后的二十多年来,地方政府和当地居民作了许多努力,一再向国家建议,希望能将琵琶湖认定为国立公园,但由于琵琶湖地处日本第二大人口聚集的关西地区的上游,既要通过水利电力设施的建设来保证其防洪、供水等生态功能,又要通过围湖造田来发展当地经济,特殊的功能定位使其一直未能如愿。琵琶湖及其周边地区因内湖消失、森林过度砍伐、农林工业设施的过度开发等而导致了自然景观破坏,不合理的开发与利用使其与国立公园的入选要求渐行渐远。直到1949年5月《国立公园法》进行修订[4]时,增加了“国定公园(即准国立公园)的选定制度”,琵琶湖才于1950年入选首批国定公园,依法由滋贺县政府负责管理。后基于1957年的《自然公园法》,对琵琶湖国定公园的保护和利用的面积进行了调整,并根据管理规划进行了精细的功能区划。水谷(2016)认为,国定公园的入选条件和入选流程虽然没有国立公园那么严格,但绝不是“二流的国家公园”。琵琶湖虽因其功能定位被指定为国定公园,但其法定地位与国立公园相当,体现了日本国家公园体系中“差异化”的功能分类。
  表1 日本自然公园的三种类型的比较

┌─────────┬─────────┬─────────┬─────────┐
│         │国立公园     │国定公园     │都道府县立公园  │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│法律定义     │足以代表国家风景的│与国立公园相当的自│自然景观优美的风景│
│         │自然景观非常优美的│然景观优美的风景地│地        │
│         │风景地      │         │         │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│选定流程     │环境省长官在听取了│相关都道府县提出书│由都道府县的知事根│
│         │相关都道府县和中央│面申请,经由中央环│据相关地方性条例选│
│         │环境审议会[5]的意 │境审议会审查后,由│定公园区域。   │
│         │见后选定公园区域。│环境省长官选定公园│         │
│         │         │区域。      │         │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│入选条件     │原则上3万公顷以上(│原则上1万公顷以上(│(都道府县相关条例 │
│         │以海岸为主的景观原│以海岸为主的景观原│的规定)      │
│         │则上1万公顷以上);│则上3千公顷以上);│         │
│         │原则上拥有2千公顷 │原则上拥有1千公顷 │         │
│         │以上的原始景观核心│以上的原始核心区域│         │
│         │区域,具有无显著变│,生态系保持着良好│         │
│         │化的生态系,或在动│的自然状态;核心区│         │
│         │植物种、地形地质、│域的海岸线10千米以│         │
│         │栖息地等方面具有特│上。       │         │
│         │别的科学、教育、恢│         │         │
│         │复的重要性;核心区│         │         │
│         │域的海岸线20千米以│         │         │
│         │上;由两个以上的景│         │         │
│         │观要素构成,且变化│         │         │
│         │丰富。      │         │         │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│管理责任     │国家       │都道府县     │都道府县     │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│依据法律     │《自然公园法》  │《自然公园法》  │《自然公园法》、地│
│         │         │         │方自然公园条例  │
├─────────┼─────────┴─────────┴─────────┤
│主要制度     │功能分区管理制度;风景地保护协议制度;公园团体制度等。  │
├─────────┼─────────┬─────────┬─────────┤
│费用负担     │国家、显著受益人需│都道府县、国家给与│         │
│         │根据受益程度负担一│一定补助、显著受益│         │
│         │部分       │人需根据受益程度负│         │
│         │         │担一部分     │         │
└─────────┴─────────┴───


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