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【期刊名称】 《法律适用·司法案例》
跨区划集中管辖背景下行政争议实质性化解研究
【作者】 南京铁路运输法院课题组【作者单位】 南京铁路运输法院
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 跨区划集中管辖;行政争议;实质性化解
【期刊年份】 2019年【期号】 12
【页码】 106
【摘要】 跨区划集中管辖导致行政案件数量增加,行政争议出口不畅,实质性化解纠纷面临新问题。因此,构建有效的行政争议解决机制,理念上要突出行政诉讼的纠纷解决功能,实践上要落实诉讼类型化的审判方法,同时要注重发挥新行政诉讼法中负责人出庭应诉、一并解决相关民事争议、附带审查规范性文件等制度的作用,重点要在集中管辖区域内构建有跨区划特点的行政争议协同化解机制。
【全文】法宝引证码CLI.A.1270098    
  引言
  实质性化解行政争议既是新行政诉讼法的立法目的,也是人民法院参与社会治理、发挥职能作用的重要方式。目前,行政诉讼管辖制度改革正稳步推进,其中以铁路运输法院为依托,跨区划集中管辖行政案件的模式已经取得了良好的效果。那么,在跨区划管辖的背景下,行政争议有哪些新特点,化解效果如何,面临哪些困难,如何构建有跨区划法院特点的行政争议解决机制,值得我们探索和思考。
  一、跨区划管辖背景下行政争议的主要特点
  经最高人民法院批准,从2016年4月1日起,原应由南京市各基层法院受理的一审行政诉讼案件,统一由南京铁路运输法院(以下简称南铁法院)集中管辖。课题组发现,虽然行政争议的一些固有特点仍然鲜明,但跨区划集中管辖又使行政争议呈现出一些新特点:
  (一)案件数量持续增长
  2015年,南京市各基层法院新收行政案件1586件[1];2016年,南铁法院及其他基层法院共新收行政案件1966件,同比增长23.96%;2017年,南铁法院新收行政案件2150件,同比增长9.36%;2018年1-6月,南铁法院受理行政案件1131件,同比增长5.88%,预计全年新收案件近2300件。
   (图略)
  图12015-2018年南京市行政诉讼案件收案数
  从南铁法院收案占全省基层法院新收行政案件的比例来看,2016年为19.01%, 2017年为18.7%, 2018年1-6月为17.9%,集中管辖后,南铁法院受理了全省基层法院近两成的行政诉讼案件。
   (图略)
  图2南铁法院于全省基层法院新收行政案件数量对比表
  在调研过程中课题组注意到,虽然南铁法院集中管辖的范围为南京市下辖的11个区,但两年多来却有156件案件涉及的行政行为都由江苏省其他地级市的行政机关作出,原告在与当地市级行政机关发生行政争议后,通过向省级机关申请行政复议,最终选择到江苏省省会所在地的南铁法院进行一审行政诉讼。由此可见,跨区划集中管辖后,当事人向跨区划法院提起行政诉讼的意愿和信心都明显增加,跨区划集中管辖的影响已经辐射至南京市之外。
  (二)争议领域较为集中
  从案件类型来看,在2017年南铁法院新收的2150件行政案件中,数量较多的依次是城市建设、治安管理、社会保障、市场监管、国土资源类案件,其中,城市建设类511件,占新收案件总量的23.77%;治安管理类257件,占11.95%;社会保障类215件,占10%;国土资源类212件,占9.86%。
   (图略)
  图32117年南京市新收行政诉讼案件类型
  由上述数据可以看出,大部分案件还是集中在城市建设、治安管理、社会保障、国土资源等领域。城市建设类案件主要集中在违法建设的拆除,其中又有相当一部分涉及征收或搬迁,矛盾较难化解。社会保障类案件主要涉及工伤认定和社会保障待遇的支付,与群众利益密切相关,这些领域是行政争议多发领域和化解争议的重点领域。
  (三)上诉案件居高不下
  课题组分两组对行政案件的上诉率进行了比较分析,一组是将江苏省全省的行政案件与刑事案件、民事案件的上诉率进行了对比。从中可以看出,行政案件上诉率畸高,连续三年都在50%以上。按三年平均,行政案件平均上诉率比刑事案件高45.13个百分点,比民事案件高43.39个百分点。
   (图略)
  图42016-2018年全省法院案件平均上诉率
  另一组是将南铁法院的整体上诉率与南京市其他基层法院平均上诉率进行了对比。南铁法院近三年的平均上诉率比其他基层法院高16.92个百分点。考虑到南铁法院还集中管辖了南京八个区的知识产权案件,而知识产权案件的上诉率较低,如果排除知识产权案件对整体上诉率的拉低作用,南铁法院的上诉率会更高。
   (图略)
  图52016-2018年南京市基层法院上诉率
  虽然行政案件上诉率较高,但从被上级法院改判发回重审率来看,行政案件也只是略高于刑事、民事案件。2016-2018年,全省法院行政案件改判发回重审率分别只比民事案件高0.88、1.07、1.50个百分点,与畸高的上诉率形成明显反差,表明行政案件大量上诉的原因并非行政案件本身质量不高,或行政法官的司法能力存在问题,而是有其他方面的原因。从目前的情况看,集中管辖还没有能够有效解决行政案件上诉率偏高的问题。
   (图略)
  图62016-2018年全省基层法院发改率
  (四)服判息诉效果不佳
  课题组对比了南铁法院与南京其他基层法院2016年-2018年6月的一审服判息诉率情况。南京11个基层法院中,2016年一审服判息诉率最高的法院为94.54%,最低的为86.69%,南铁法院为80.44%;2017年最高为95.33%,最低为85.92%,南铁法院为64.73%;2018年1-6月最高为94.19%,最低为84.16%,南铁法院为70.86%。2016-2018年6月,南铁法院的一审服判息诉率分别比全市平均数低9.54、24.62、16.61个百分点,如果排除知识产权案件,一审服判息诉率会更低。
   (图略)
  图72016-2018年南京市基层法院服判息诉率
  (五)涉诉信访压力巨大
  行政案件矛盾多、化解难度大,集中管辖也使得信访压力向跨区划法院集中。2017年最高法院共接待江苏地区涉诉信访案件291件,其中行政案件91件,占31.3%;执行案件62件,占21.3%;民事案件57件,占19.6%;赔偿案件42件,占14.4%;刑事案件39件,占13.4%。从上述291件案件的地区分布来看,南京、徐州地区数量最多。南铁法院集中管辖南京11个区的行政诉讼案件,案件类型因素和地区因素叠加,南铁法院面临的信访压力可想而知。2018年中央巡视组交办南京市的信访中案件中,涉及南铁法院的占24.2%。涉访当事人的集中影响了法院的正常办公办案秩序,也增加了集中管辖法院和行政法官的工作压力。
   (图略)
  图82017年江苏涉诉信访案件类型
  二、制度红利未能充分释放的原因分析
  “从目前的实践探索看,跨行政区划法院改革是一项可以提高行政审判质量,树立司法权威,构建科学合理司法管辖制度的重要举措和有效方式”[2]。从南铁法院两年多来的实践来看,这一论述是完全正确的。由于行政诉讼有其固有特点,仍有一些因素制约着跨区划法院在实质性化解争议方面发挥功能。
  (一)立法目的多元化带来价值选择冲突
  行政诉讼法的立法目的既有解决行政争议,又有保护合法权益,还有监督依法行政。在这三者的关系上,理论认识并不统一。有的认为行政诉讼的首要目的和根本目的是保护公民、法人和其他组织的权益,解决行政争议和监督行政机关只能服从和服务于这一首要目的和根本目的[3];有的则认为,行政诉讼法的立法目的最重要的应该是解决行政争议,在解决争议中起到保护公民的权利、监督行政机关依法行政的作用[4]。同时,学界对行政诉讼究竟是主观诉讼还是客观诉讼仍然存在争论。当解决行政争议的立法目的让位于其他立法目的,当主观诉讼的观点让位于客观诉讼时,行政诉讼的纠纷解决功能必然受到一定程度限制。
  (二)诉讼类型化制度缺失引发程序空转
  在司法实践中,行政诉讼类型化制度缺失,撤销之诉一直占据主导地位,不少法官都习惯用撤销之诉的思维来审理所有类型的案件,其他诉讼类型因与争议形态不对应,导致无法解决最根本的行政争议,从而引发程序空转。例如,当事人申请行政机关履行一法定职责,行政机关给予当事人一拒绝答复,若按照撤销之诉的思想,审理的重心集中在答复本身合法不合法、该不该撤销,而不是行政机关依法有无履行的职责、是否符合履行的条件、应当如何履行。最终法院的审判无法有效回应当事人除了撤销诉求以外的其他诉讼请求,至多判决责令限期重做,而当事人的权利给付诉求迟迟进入不了实质性处理的阶段,也就谈不上被化解的可能。
  (三)诉讼制度本身的构造限制了争议解决
  我国行政诉讼制度是以行政行为为中心构建的,限制了行政争议的实质性化解。当事人提起行政诉讼是因为其合法权益受到了侵犯,而法院审理的内容却是行政行为是否合法。诉讼请求的主观性与法院审判的客观性使得我国行政诉讼在构造上呈现出一种扭曲的“内错裂”形态[5]。这种“内错裂”对于相对人权益的保护,乃至整个公法秩序的维护都产生了一定的负面影响。法院围绕行政行为的合法性作出裁判,不强调当事人的合法权益,不仅使当事人对法院产生不信任,而且给行政争议的实质性化解带来阻碍。
  (四)管辖范围扩大打破了原有的矛盾化解格局
  在化解矛盾纠纷方面,属地管辖有其先天优势。属地管辖时,基层法院与地方政府有密切联系,接受地方党委领导,普遍建立了由政法委牵头协调、公检法各司其职、政府部门积极配合的矛盾多元化解格局。在这一格局中,地方政府与行政机关对行政案件的背景更为熟悉,化解矛盾也更积极,能够联动基层自治组织、信访部门、行政机关、当事人的熟悉群体乃至亲人等一切有效力量,以多种手段和方式来共同解决当事人起诉的基本问题。但在集中管辖后,旧的格局被打破,新的格局尚未建立,给行政争议的实质性化解带来困难。南铁法院集中管辖后,在协同外部资源解决纠纷时困难重重,地方党委、政府参与协调化矛盾纠纷的热情下降,甚至出现区县部门、街道直接退回南铁法院工作联系函的现象。行政机关参与协调的积极性也不高,表示“法院怎么判我们就怎么办”“法院判多少我们给多少”,行政争议难以得到最终化解。
  (五)行民衔接不畅减弱了纠纷化解效果
  不少行政纠纷源于民事纠纷,行民衔接不畅问题一直存在,行政案件跨区划集中管辖后,这一问题更加突出,主要体现在三个方面:一是个别法官将案件推出本院。例如,在不动产登记纠纷案件中,当事人向地方基层法院提起民事诉讼要求确认不动产权利归属,法院告知其不动产权属以登记为准,需要先通过行政诉讼撤销现有的产权登记。当事人听从建议向跨区划法院提起行政诉讼后,行政法官又告知需要先通过民事诉讼确权,让当事人陷入进退两难的困境。二是法律对跨区划法院是否有权管辖一并提起的民事诉讼规定不明确。因当事人居住地、合同履行地、事故发生地等连接点都不能指向铁路法院,集中管辖法院是否自然获得相关民事争议的管辖权?法律并未明确规定。在需要一并解决民事争议概率最高的不动产登记类行政案件中,民事诉讼法关于专属管辖的规定更是难以逾越的障碍。三是行政民事各自为政。在集中管辖之前,因行政案件与民事案件同在地方法院受理,行政庭与民事庭可以整合力量协调化解,但在集中管辖后,跨区划法院与各属地法院各司其职,很难再整体协调解决当事人的纠纷。
  三、跨区划集中管辖与行政争议实质性化解相辅相成
  从根本上看,跨区划集中管辖与行政争议实质性化解是相辅相成的,应当而且可以发挥其制度优势,促进行政争议的实质性化解。
  (一)内在动因
  1.是落实中央改革部署的重要举措。根据党的十八届三中、四中全会的要求,最高人民法院开展行政诉讼管辖制度改革,指导部分高级人民法院确定若干法院跨行政区划管辖行政案件。通过行政诉讼管辖制度改革,有效化解官民纠纷,维护社会公平正义,是习近平新时代中国特色社会主义思想指导下的法院改革实践,也是在新的起点上推进法院改革的制度创新、实践创新和理论创新。
  二是坚持以人民为中心的根本遵循。行政诉讼管辖制度改革,就是基于行政诉讼容易受到不当干扰,行政争议实质性化解的效果不好,人民群众希望将行政诉讼这类特殊案件移到跨区划法院办理。行政争议不能及时有效化解,不仅损害人民群众的合法权益,也影响行政机关依法行政,降低了施政效率,最终损害的仍然是广大人民群众的利益。因此,有效化解行政争议,体现了“以人民为中心”的理念,有利于回应人民群众对公平正义的追求。
  三是尊重司法规律的内在要求。由于审级、地区情况差异,行政案件裁判尺度不统一的现象客观存在,影响了纠纷化解效果。跨区划集中管辖为实质性化解行政争议提供了有利条件,一方面集中管辖法院通过专业化审判,可以促进管辖区内裁判标准的统一,从而倒逼行政执法尺度的统一,减少行政争议;另一方面,

  ······

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