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【期刊名称】 《时代法学》
国家监察权约束机制研究
【副标题】 美国独立委员制度的比较法考察
【英文标题】 Research on the Mechanism of Accountability of Supervisory Committee
【英文副标题】 A Comparative Study on Independent Counsel of USA
【作者】 巩寒冰【作者单位】 河南财经政法大学
【分类】 司法
【中文关键词】 监察权;国家监察委;独立委员;落日条款;留置
【英文关键词】 supervisory authority; the national monitoring committee; independent counsel; sunset provision; lien
【文章编码】 1672-769X(2019)04-0048-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 48
【摘要】

我国监察体制改革的发展,始终伴随着监察机关职级地位的提升和覆盖层面的扩展,在建立“统一而有权威的反腐败机制”的同时,也培育了新的权力体系。该体系同美国独立委员制度存在诸多相似。对美国独立委员制度的权利保障缺陷,程序约束机制缺失以及运行成本-收益思路的分析,为完善我国权力责任机制,规范程序,防范体制陷阱,确立成本收益思想提供有益参照。

【英文摘要】

The whole process of reform and development of our supervisory system was accompanied by the ascension of supervisory authority level and expansion of the coverage level. That is a certain event of building a “unified and authoritative anti-corruption mechanism, effective control of public power”, but at the same time it is also an inevitable process of fostering a new (supervision) power system step by step. The supervisory system has been separated from the administrative authority, which has been given extensive inspection and surveillance measures and investigative methods, as well as the full coverage of accredited agency. In the retrospection of the whole historical process of Independent Counsel from its creation to its abolition, there are rethinking on the imbalance of the independence and responsibility mechanism, constraint mechanism, benefit and cost of the supervisory power. To strengthen the mechanism of accountability of Supervisory Authority, to establish the new balance between discretion and procedure and the balance of costs and benefits of it is our principal interests and goals.

【全文】法宝引证码CLI.A.1270154    
  
  “在构建一个由人来管理人的政府机构时,最大的困难在于:必首先使政府能够控制其执政行为;并使其对控制行为本身负责。而毫无疑问,这些对政府的控制是依赖于人的;(对此)经验表明辅助性保障(auxiliary precautions)的存在必要。”[1]詹姆斯·麦迪逊(James Madison)在《联邦党人文集(Federalist Papers)》中如是描述了提供“辅助性保障”防止政府权力滥用的必要性。在斯科特·格伯(Scott Gerber)看来所谓的“辅助性保障”是“宪法框架下的权力制约与平衡系统”[2]。在我国,监察制度“始终围绕限制公权力而展开,扮演着制约公权力、防止公权力滥用的宪法功能”[3]。因此,监察体制的建构与完善正是“辅助性保障”在我国政治体制改革与完善过程中的具体应用。从1949年建国伊始的人民监察委员会,到1993年党的纪律检查委员会与监察部合署办公,再到今天国家监察委完成了监察体系权力层级的纵向提升,加上对传统“纪检监督与检察监督”[4]的横向囊括,该轮监察体制改革标志了对公权力,尤其是行政权力控制的新高度。正是在这个意义上,有学者指出“目前进行的监察体制改革实际上是中国宪法体制下的监察制度传统的恢复与回归……是人民监察理念的回归”[5]。
  而要理解目前正在进行的监察体制改革,明晰其何以在政治权力架构中呈现当前的形态,就需要回溯国家监察制度变革调整的整个历史脉络。从中得以窥见制度选择的某种历史必然。我国监察体制改革发展的整个过程,始终伴随着监察机关职级地位的提升和覆盖层面的扩展,这是建立“统一而有权威的反腐败机制、有效控制公权力”的必然,但同时这也是新的(监察)权力体系逐级培育增强的必然。如何在两种必然中寻求平衡,达成宪法框架下新的权力制约与平衡则是一个不容回避的问题。围绕这一问题,本文的写作主要包含三个部分,第一个部分将系统梳理我国国家监察制度演进,并由此明晰监察权力的培育过程;第二个部分以美国独立委员制度为的分析及启示为蓝本,探讨权力责任机制的组成;第三个部分探讨完善我国监察权责任机制的可能。
  一、国家监察制度演进与监察权力培育
  (一)人民监察委员会时期
  在1954年宪法颁布通行之前,1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《纲领》)起到了临时宪法的作用。这一时期监察体系组建运行正是源于《纲领》的授权。依据《中华人民共和国中央人民政府组织法》第5条、第6条、第18条的规定,中央人民政府委员会下设政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院以及最高人民检察署,在政务院之下再设包括人民监察委员会在内的各个行政职能部门。周恩来在《关于中华人民共和国中央人民政府组织法草案说明》中将人民监察委员会的设立目的总结为“监督行政部门,如公务人员是否执行了政府决议和政策,是否有贪污腐化等情形”[6]。就其职能定位而言,董必武在代表人民政协筹备会第四小组所做的起草报告中明确了“人民监察委员会是监察行政人员是否履行其职责的,与检察署不同,隶属政务院比直接隶属于中央人民委员会更能与行政机关接近,熟习实际情况,便于执行职务”[7]。由此,人民监察委员会为与“军事委员会、最高法、最高检察署”相并列的“政务院”的下设职能机构,由此也就决定了这一时期监察权的有效层级及覆盖范围,或言之,它是附属于行政权力体系的内部监督机构。
  此外,值得一提的是,1953年6月25日政务院第一百八十四次政务会议通过了《各级人民政府人民监察机关设置人民监察通讯员通则》规定了“人民群众对国家机关及其工作人员的监督作用”,得在“政府机关及其所属企业、事业部门,人民团体、城市街道和农村”设置“人民监察通讯员”,以调查相关人员的“一切违法失职、损害国家或人民利益的行为”和“工作上存在的重要问题”,“并征集群众对政府的政策、法令、工作的意见”。这可以看作是政务院对于人民监察委员会监察职能在有效性、全面性以及发挥人民群众积极参与性上的一次尝试,诚然这一尝试在当时的历史条件下具有一定的合理性,但其弊端也是显而易见的。国家机关及相关部门的工作具有相当程度的整体性、全局性考量以及专业性和技术性的特点,而所谓的群众监察则失之宽泛、失之偏狭,也就难免因“外行监察内行”而造成不必要的系统性消耗和疑虑。这也从另一个侧面反映出了监察工作对拓展其案件线索来源的内在需求,这是监察本身的职能特点所决定的,只有健全对权力运行各个环节覆盖的全面性和有效性,也即只要“接近、熟习实际情况”,才能更好地履行监察职能。
  (二)监察部时期
  1954年宪法对政府体制和组织结构做出了巨大调整。国务院取代中央人民政府委员会,成为最高国家行政机关,政务院的名称和机构设置被废止,并规定了最高人民法院和最高人民检察院分别领衔的各级法院和检察院系统,由此正式确立了遵行一甲子有余的“一府两院”制。其后,依据1954年9月28日公布的《中华人民共和国国务院组织法》第2条的规定,国务院下设监察部。并由其接收原人民监察委员会的所属工作事项,人民监察委员会的名称和机构设置被废止。就新设立的监察部的具体职能事项而言,1957年由国务院公布的《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》中,明确了监察机关对国家行政机关工作人员的奖惩监察机制,该机制的运行体现了监察机关的内部“附属性”,其所辖事项的最终决定权在其“上级行政机关”[8],这也是与其执政党自我监督的机构定位相匹配的。此后,受政治环境的影响,监察部及党的纪律检查委员会(中央和地方监察委员会)历经存废与调整,直到1986年第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议审议通过了“关于提请设立中华人民共和国监察部的议案”[9],以“监督检查国家各级行政机关及其工作人员,企业事业单位中由国家行政机关任命的领导干部执行国家政策、法律法规、国民经济和社会发展计划的情况,调查处理其违法违纪行为,以保证政府廉洁,防止腐败,改善和加强行政管理,提高行政效能”。
  这一时期反映监察机关职能设置和机构定位提升的重要方面,除了上述由政务院所辖到国务院所辖的变动之外,自1993年2月,根据中共中央、国务院的决定,党的纪律检查委员会与监察部合署办公并延续至今的举措,也标志着监察机构在整个党内政治生活中地位以及影响力的重要提升,其被认为“是深化国家监察体制改革的重要制度安排,对健全完善监督体系……具有重大意义”。尽管监察部仍然是作为国务院所辖组成部门的形式存在,但“在党委的统一决策、统一指挥下开展工作”,能够“有效破解反腐败体制机制不畅、资源力量分散的困境”。有助于“实现对公职人员的全面监察、尤其是一把手、‘关键少数’的监督”[10]。
  此外,拓展案件线索来源深化覆盖面也同样是这一时期监察工作亟待加强和完善的重要内容,邓小平同志在1962年2月28日的中共中央书记处会议上指出加强监察工作可以采用“派驻监察小组”[11]的形式。2004年4月在《中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部关于对中央纪委监察部派驻机构实行统一管理的实施意见》中,对派驻机构的工作职责进行了重新界定。在此基础上,2014年12月11日中央政治局常委会议审议通过了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》。时任中纪委副书记陈文清在《加强派驻机构建设提升派驻监督效能》的专访中提及“在140多家中央一级党和国家机关中,中央纪委监察部‘点对点’设派驻机构52家”[12],并在接下来的工作中继续“对尚未设置派驻机构的80多家中央和国家机关新设派驻机构,实现派驻机构全覆盖”。
  (三)国家监察委员会时期不接我们电话 也不给拒接原因
  从2016年12月25日全国人民代表大会常务委员会审议通过以中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《试点方案》)为依据的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》开始,到2017年11月4日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》,监察体制改革历时一年,迈入全面深化、完善协调阶段。
  从监察委员会的机构组建过程来看,其吸收了政府行政监察部门、预防腐败局和原隶属于检察机关的贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪部门的职能乃至人员,也正因这种部门资源的外在整合,有学者认为我国监察权具有“行纪检一体化”[13]的特点,是融合了“行政权、司法权、纪检权的‘三权合一’性的第四种权力”[14]。而这种将部门乃至人员的整合等同于权力职能或运行模式的叠加和统一的论点是值得商榷的,国家监察委及监察权是完全不同于既有权力机构和权力性质的,对其的认知也不宜套用对既往权力机构和形式的机械叠加或简单类比。应当说,法治国家权力的定位和运行机制是由其权力体制架构以及配套的规范法律保障所决定的。就监察权而言,国家监察委员会的组建标志着“国家权力体系的重大变革……形成了人大统摄下的‘一府一委两院’的新国家机构体系”。而目前已经公布施行的《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)则将取代旧的《中华人民共和国行政监察法》以及《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国检察院组织法》《中华人民共和国检察官法》中的部分相关规定,在法律规范层面实现“深化国家监察体制改革,建立集中统一、权威高效的国家监察体系”。[15]
  (四)全新的监察权力体系
  作为对中国特色国家监察委职能定位的立法确认,《监察法》第1条便明确了国家监察委的设立目的是“对所有行使公权力的公职人员的监督”,是为了“实现国家监察的全面覆盖”。这一规定直接体现了以国家监察委体系组建为标志的此番体制改革推动我国监察制度体系建设迈入了全新阶段。正是在这个意义上说“改革之后,监察权独立于纪检权、行政权与检察权”[16]。这种独立不只是组建形式上的,而是更为深刻的新的权力制约与平衡关系的建立,尤指“有效制约和监督权力……构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。”而国家监察委及监察权的建设正是围绕着“所有”以及“全面”的监察职能定位展开的:
  首先,监察系统被整体剥离出行政权力隶属,对应“由各级人民代表大会产生”,形成垂直领导的独立外在的“监督、调查、处置”权力监察体系。这是自建国以来,监察机构历经存废调整之后的最大变动,也是国家监察委获得“全面调查权”,实现监督“全覆盖”的权力保障之根本;
  其次,国家监察委被赋予了广泛的纪检监察措施和调查手段,包括直接适用的“谈话(要求说明情况)、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检察、鉴定、讯问、搜查、留置”以及决定交由相应机关间接适用的“技术调查措施、发布通缉令、采取限制出境”等。尽管围绕着监察权的权能、性质、定位还存在着很多的争论,诸如“监察委员会调查权”与“原检察机关职务犯罪刑事侦查权”的关系、“监察委员会调查权的适用范围”“留置权的定性与规制”等[17],但可以肯定的是,这些手段措施的赋予是与其职能定位相适应的;
  再次,派驻机构全覆盖的探索与完善。作为拓展案件线索来源深化覆盖面的有益经验,新时期的监察体制改革进一步继承并完善了派驻机构制度。据中央纪委监察委网站公布的数据,截止2017年上半年“北京市纪委市监委已对137家市级党和国家机关实现派驻监督全覆盖”[18],浙江省也早在本轮改革推进之初便已完成对“省、市、县三级派驻全覆盖,并为派驻机构列出了‘操作细则’”[19],此外长春、乌兰浩特、杭州等地也已在本轮改革中完成了其辖区派驻的全覆盖。可以预见伴随监察体制改革的完成,纪检监察派驻将实现“现实层面”的全覆盖。
  由此,国家监察委及其监察权力在履职统一而有权威的反腐败机构、有效控制其他公权力的同时,也将其自身培育成为了一个层级较高、施展范围较大、并且形式多样的新型权力体系。正基于此,有学者言“监察体制改革的实质在于国家监督监察权的重新配置”[20]。因此当重新审视这样一个“位高权重”[21]的监察机构时,何以制衡不单是《试点方案》所言要“强化对监察委员会自身的监督制约”,更是对国家权力组织体系平衡的考验。
  二、权力责任机制研究——美国独立委员(Independent Counsel)制度分析及启示
  我国监察制度的演进始终围绕着制衡公权力的目的展开,而为了实现制衡的有效,体制又须培育出足堪相当甚至更为有力的约束机制。殊不知这种约束机制本身也是权力运行的成本,尤其当超过某个限度时,约束权力本身也可能构成权力滥用。因此,甄识这一限度,是成功构建权力制衡机制的关键。而审视美国独立委员制度则给予了我们探索如何健全、完善权力约束机制,警惕、防范在制度创设之路上陷入可能陷阱的绝佳参照。
  (一)预防权力滥用——美国独立委员职位的创设
  在美国,独立委员职位诞生于后水门时代(post-Watergate era),基于创设完全独立于行政权力体系的监督机制的思考。其设立“旨在防治高级别行政官员的贪腐及对政府公信力的滥用”[22],以弥补行政权力隶属下权力监督机制——联邦检察总长及其领导下的联邦检察官系统——的先天缺陷。
  独立委员职位设立的直接导火索是1973年10月20日代理检察总长罗伯特·伯克(Robert Bork)接到时任美国总统尼克松的直接命令,解雇了“水门特别检察官(Watergate Special Prosecutor)”阿奇博尔德·考克斯(Archibald Cox)。原因是考克斯未遵行尼克松总统的停止调查白宫窃听案的命令,该调查直指包括总统本人在内多名政府高级行政官员涉嫌的刑事犯罪行为。这一事件的发酵最终导致了尼克松总统的下台,并引发了舆论对当时美国行政权力体制的抨击和反思。“越来越多的美国人相信用行政分支中的官僚体系去监督制约行政权力运行是存在明显的利益冲突问题的(a significant conflict of interest problem),而这是制约与平衡原则(checks and balances)所无法解决的”[23],在这一背景下,尼克松卸任后的“参议院水门事件委员会”主任顾问塞缪尔·达什(Samuel Dash)提请委员会创设一个“独立检察官职位”(Independent Prosecutor Position),用于“调查涉嫌刑事犯罪的总统、副总统及其他高级别政府行政官员”[24]。基于此(推进此次改革的动因之一),美国国会于1978年通过了《政府道德法案(The Ethics in Government Act of 1978)》[25],“该法案是一个有关政府行政性改革的综合性方案(omnibus package),包括了联邦政府各分支机构的财务披露、建立政府道德办公室(Office of Government Ethics)等”[26]。“其中最为著名的是此次立法对临时性特别检察官职位(temporary special prosecutor)的设立。”[27] 1982年,针对该法案的修正案将“特别检察官”的职位名称修改为“独立委员(Independent Counsel)”[28],并以“包罗条款(catch-all)”[29]的形式授权独立委员调查任何“对其的调查可能导致利益冲突(Conflict of interest)的”官员或个人。1994年的《独立委员再授权法(Independent Counsel Reauthorization Act)》[30]提出了针对独立委员法规缺陷的相应修正,包括将上述“利益冲突”标准修改为“基于公众利益(in the public interest)”[31]标准。至此,独立委员法条(Independent Counsel statute)的九个章节(28 U. S. C §§591-599)涵盖了独立委员调查活动的整个过程。包含检察总长(Attorney General)主导一项针对受法案拘束范围内的任何个人的任何违反联邦刑事法律(而非B级或C级的轻罪或违规)行为的初步调查(preliminary investigation),之后,当检察总长“基于合理原因认为进一步的调查是应当”时,他可以请求法院任命设立(针对特定案件调查的)独立委员。独立委员享有实质性裁量以及调查和追诉任何级别的政府行政人员的权力,“其可以调用(他认为必要的)尽可能数量的人力资源,包括律师、调查人员以及顾问人员,并为他们提供相应的薪酬补偿,”[32]同时在调查过程中,“他可以要求检察总长扩大其调查范围至与其追诉活动有关的(related to)任何事项。”[33]概言之,为了建构同被监督权力相当的监督权力,独立委员职位被赋予了“巨大的权力和裁量空间”[34]。
  相较而言,独立委员承担的责任或者说受到的限制却十分有限,修改之前的1994美国《司法机关及司法程序法(Judiciary and Judicial Procedure)》第594条f款规定“独立委员应当遵循司法部有关刑事法律执行的成文的以及其他既定政策,除非毫无可能时(except where no possible)”[35]。这条名义上限制独立委员调查权的规定,实质上难以形成任何有意义的约束。哥伦比亚特区地区法院的相关判例中也指出“要求独立委员总是遵循司法部相关政策是不太可能的”[36],这相当于允许了独立委员基于其自身的“无法遵循相关政策”的判断而忽视这些成文的或既定的政策;此外,第596条a款提供了另一条针对独立委员调查权的限制性规定“独立委员将基于弹劾和刑事定罪而被解职”或由检察总长“基于身体障碍,精神障碍,及其他会实质上损害独立委员履行职责的情况”[37]而免除独立委员职务,但“在独立委员制度存续的整个期间,检察总长从未援引该规定行使权力”[38]。
  综上可见,在当时,基于对权力之疑惧和控制行政权力滥用之愿景,整个美国的司法制度体系都对独立委员及其权力运行做出了巨大让步。斯卡利亚法官(Justice Scalia)尖锐地批评了独立委员制度,指出“独立委员职位是第四种行政权力分支,完全地自我控制(self-governing)并不对任何个人(或机构)负责(accountable to no one)”[39]。
  (二)预防性权力本身的滥用——美国独立委员制度的启示
  独立委员在对克林顿总统的调查中,“具体化了这一权力的重要等级(crystallized the magnitude of this authority)”[40]。它在无预算限制[41]、无期限限制、无权力约束、并缺乏同其权力相匹配的责任之下,完全打破了制度创立者对“上帝视角”的独立高效的监督机构的最初预想。它的权力触角伴随着克林顿案调查的弥散性扩展,引发了社会舆论和学术研究的剧烈震动,在一片的惊愕反思中,独立委员制度招致了广泛、严重并最终

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