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【期刊名称】 《法律适用》
中基层法院院庭长监督指导重大案件的实践运行与机制完善
【作者】 肖瑶
【作者单位】 重庆市江北区人民法院研究室{主任,诉讼法专业法学硕士},西南政法大学人民法庭研究中心{研究员}
【分类】 法院【中文关键词】 监督指导;重大案件;全程留痕
【期刊年份】 2019年【期号】 13
【页码】 88
【摘要】 院庭长监督指导重大案件,既是法律赋予院庭长的重要职责,也是司法责任制改革的重要课题。但为最大可能保障法官、合议庭独立审判权,仅应在限定条件下允许行政元素对审判的介入。最高人民法院出台了若干文件明确院庭长监督指导重大案件的案件类型、发现机制、具体程序及惩戒机制等问题,但在制度的细密性和完备性上仍有缺憾。司法实践中,中基层法院院庭长对重大案件的监督指导也存在“强势积极”与“犹豫却步”并存的尴尬困境。本文选择了9家中基层法院的制度文本和运行情况作为研究对象,剖析制约该机制发挥效用的原因,最后提出关口前移、重构重大案件发现与甄别机制的思路,从微观上探讨了完善监督指导方式的技术性路径,从而在保障法官独立审判和规范院庭长监督指导之间寻求一条衡平之道。
【全文】法宝引证码CLI.A.1270075    
  
  各级法院加强审判管理的举措中,最重要、最敏感也是最难规范的是院庭长等行政上级利用审判管理权对案件实体审判进行干预。[1]行政元素介入审判过程必然影响法官、合议庭独立审判权,但院庭长监督指导一些重要案件具有现实价值,已基本取得法院领导层的共识。为尽可能兴利除弊,仅应在限定条件下允许行政元素对审判的介入,故院庭长对案件实体裁判的监督指导仅限制于重大案件。最高人民法院先后出台了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《若干意见》)、《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》(以下简称《监督管理意见》),最近又出台了《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》(以下简称《实施意见》,以及《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019-2023)》(以下简称“五五改革纲要”),上述重要文件对该问题均有论述。上述文件明确了院庭长监督指导的案件类型、具体程序及惩戒机制等问题,院庭长对重大案件的监督指导也在“秘而不宣”→“语焉不详”→“模糊淡化”→“规范严谨”的发展路径上迈出坚实步伐,但制度的细密性和完备性仍略有不足,中基层法院在具体司法实践中,尚且存在一些茫然困惑之处。笔者认为,应充分吃透最高人民法院文件精神,立足制度与实践,寻找困境根源并进一步探索制度和司法出路。
  一、院庭长监督指导重大案件机制的实践考察
  重大案件院庭长监督指导机制是指院庭长根据法定权限和职责,对重大案件实体审判进行管理,对法官所实施的审判活动主动协调、督促和咨询指导,主要包括发现机制、报告机制、监督机制和追责机制。本文以9个不同地域中基层法院的制度文本和相应数据作为研究样本,以客观反映该机制的实践效果。
  (一)制度文本剖析
  本文选取了分布于东南西北,较具有代表性的4个中级法院、5个基层法院2015年以后制定的涉及重大案件院庭长监督指导相关制度,[2]从发现、报告、监督和追责四个角度分析。
  1.发现机制“积极主动”与“谨慎小心”并存,发现主体单一
  从9个法院相应规定来看:(1)重大案件范围界定不统一。虽然调研法院均以《若干意见》第24条[3]为基础来确定,但部分法院进行了扩张性界定,如某中院将当事人信访投诉或媒体炒作案件,合议庭意见不一致的系列案件或法官意见为少数意见的案件纳入范畴,还有某基层法院将涉及国家外交、国家安全、民族宗教的案件,涉及律师、记者等人员的案件,可能引起社会敏感关注的案件及新类型案件等均纳入范畴;部分法院则相对慎重,仅限制在《若干意见》确定的4种情形。(2)发现主体较为单一。5个法院将重大案件的发现责任赋予法官或合议庭,仅3个法院将重大案件的发现主体扩大到了院庭长,1个法院还将立案部门纳入发现主体。(3)法官与院庭长信息不对称。大多数法院规定法官或合议庭审理中应及时报告重大案件,院庭长处于被动地位,若法官或合议庭怠于汇报或不汇报,则可能丧失应对处理的最佳时机。(4)普遍采取经验判断,人工智能运用不足。对重大案件的判断依赖于经验判断,人工智能辅助功能运用较少。
  2.普遍采取逐级报告制,仍存在一定程度行政色彩
  (1)基本采取逐级报告制。大多数调研法院采取了逐级报告制,有助于及时采取有效应对措施,但与司法责任制改革中“实行扁平化的管理模式”要求不符,体现出一定的行政化色彩。(2)报告方式灵活,可书面报告也可口头报告,为院庭长扩大报告范围、突破全程留痕制度约束留下空间。(3)全程留痕不落实甚至有流于形式之嫌。虽制度均明确应全程留痕,但仅2个中院要求以《案件备案登记表》的形式随案卷全程流转,其他法院均未明确全程留痕的具体方式。
  3.监督方式[4]规定较为集中,但也存在被肆意扩大风险
  (1)监督指导的行政化色彩减弱。院庭长不能直接改变合议庭意见,在专业法官会议上的意见对法官、合议庭仅有参考价值而没有约束力,系对法官、合议庭独立审判权的尊重,符合“让审理者裁判、由裁判者负责”的改革思路,体现了司法责任制改革的制度成果。(2)部分法院存在放权不到位现象。如某中院要求院庭长对重大案件评议结果有异议的可要求合议庭复议一次,且必须在网上办案系统中经庭长审批同意方可结案,还有两个中院规定院庭长可列席合议庭评议和审阅(备阅)裁判文书,如此规定意在强化院庭长监督指导的执行效果,但有变相施压、变相审核文书之嫌。
  4.追责机制语焉不详,规定过于原则模糊
  调研法院关于院庭长因故意或重大过失怠于或不当行使审判监督权的规定,与《若干意见》第27条[5]几乎完全一致。但该规定系原则性规定,一则对追责主体、追责情形、追责程序、追责形式等均未明确规定,缺乏可操作性和实践性,制度失之过宽;二则过于原则性和模糊性的规定,没有责任边界的束缚,可能导致对院庭长审判监督不当行为过轻或过重的责任追究,制度失之不公;三则虽区分了审判责任和审判监督责任,但缺乏实践操作区分标准,制度失之不细。
  (二)实践运行考察
  院庭长对重大案件的监督指导方式主要为:要求法官、合议庭报告案件进展和评议结果;提交专业法官会议研究或提请院长提交审委会讨论;院庭长直接办案等。本文以上述9家法院[6]为样本,分析2016—2018年3年间反映院庭长监督指导情况的相关数据,据以窥知实践运行状况。调研显示:
  1.专业法官会议制度运行效果并不理想。仅2个法院讨论案件数相对较多,2个法院2015年尚未建立专业法官会议制度,某中院2017年才建立起该制度,且2个法院每年讨论案件数均未超过30件。说明专业法官会议制度的运用效果并未达到制度设计的初衷。
  2.审委会讨论案件数逐年下降。取值3年平均数,5个基层法院讨论案件数均不超过100件,4个中院讨论案件数在80-120件之间;中院讨论案件数略高于基层法院。经过司法责任制改革,讨论案件经专业法官会议过滤筛选,已大幅限制了审委会讨论案件范围,审委会讨论案件数逐年下降。
  3.院庭长要求报告案件存在强势主动和谨小慎微并存的状况。调研法院院庭长提请院长提交审委会讨论的案件缺乏较为统一的标准,具有一定的随意性。仅4家法院提供数据,说明调研法院对院庭长监督指导的对外公开仍心存顾忌,相关数据也显示出院庭长要求法官、合议庭报告案件情况存在强势主动和谨小慎微并存的状况。纵向比较提交专业法官会议和提交审委会讨论的案件数,后者远高于前者,一定程度上说明法官和院庭长更青睐于以审委会集体讨论决定案件结果的方式监督指导重大案件。
  4.院庭长办理重大案件的带头示范作用不强。从9个法院提供数据来看,自实行司法责任制改革以来,院庭长办理案件数均呈现出逐年上升态势,但据深入了解,院庭长办理重大案件却很少,办理的案件主要集中在民间借贷、毒品犯罪、交通肇事等简单案件。
  5.院庭长监督指导履职不力被追责机制未见启动。9家法院无一反馈院庭长因对重大案件监督指导不当被追责的情况。因调研数据有限,该情况虽然并不能说明全国中基层法院的现状,但能够反映出院庭长监督指导的追责机制尚不健全。
  二、制约院庭长监督指导重大案件机制效用的原因
  在保障法官、合议庭独立审判的基础上加强院庭长对重大案件的监督指导,是在尊重司法规律和客观现实之间的一种相对合理选择。然而通过对制度文本和实践运行的分析,该机制却遭遇了制度缺憾和实践遇冷的尴尬,只有深究缘由,方能充分发挥制度优势。
  (一)需求抉择:监督指导的“度”难以准确把握
  司法责任制改革的目标是回归司法规律,实现“让审理者裁判,由裁判者负责”。院庭长事前、事中监督必然会影响法官、合议庭行使审判权的自然轨迹,不利于对法官主体地位的保障。[7]在当前“去行政化”强调以法官为中心的司法改革背景下,院长、庭长的审判管理权不可避免受到质疑与挑战。[8]但随着我国各类社会矛盾的加剧,提交给法院的纠纷日益复杂,司法案件很容易转化为社会问题甚至政治问题,审判中要综合考量的因素也越来越多。[9]部分法官的业务素质和廉洁素养并未达致理想状态,“权利在法官、压力在法院、责任在院长”让很多法院领导面审判工作慎之又慎。与此同时,社会普遍关心的涉诉信访问题,又为院庭长的工作设置了新的桎梏。[10]审判管理之难,难在极易陷入“一管就死、一放就乱”的困境。[11]因此,院庭长对重大案件的监督指导,如何做到既能准确引导法官、合议庭做出正确的事实认定和更优的价值判断,又不超越界限侵犯法官、合议庭的独立审判权,是摆在院庭长面前的一道难题。
  (二)认识模糊:部分院庭长未厘清放权与监督的关系
  权力的任性源于监督的缺失。尽管院庭长能通过网上办案系统监督案件审理进度及程序性节点,但对案件实体处理却缺乏行之有效的监督方式。部分院庭长尚未厘清放权与监督的关系,忌惮“全程留痕”的约束,便扛着“去行政化”大旗,思想上存在某种改革后放手不管的倾向,违背了制度设计的初衷。事实上,司法责任制改革后,将院庭长签发文书的权限直接下放至法官、合议庭,充分保障了法官、合议庭独立审判的权利,但取消重大案件审批制并不是让院庭长彻底放权。“去行政化”,改变传统行政化的管理方式,去除的是法官之上的“法官”,而不是取消院庭长这一层级的监督管理。[12]“全程留痕”的初衷是防止权力的不当行使,做到有据可查,而不是阻碍院庭长正当行使监督权。院庭长监督指导重大案件实体裁判,意在弥补案件实体处理监督方式缺失的缺陷,既防止审判质效下降,又尽可能避免实体处理不当造成社会舆论不良反应。
  (三)配套不足:监督指导方式自身存在制度瑕疵
  院庭长对重大案件的监督指导方式虽均有制度依据,但每种监督方式均存在一定弊病,有必要进一步深化。
  一是专业法官会议的效用还有待挖掘。专业法官会议作为一种独立于审判组织的咨询议事机构,但召集程序简略,意见发表随意,缺乏会后总结机制,不能形成统一意见,对法官办案的指导性不强,削弱了专业法官会议的效果。调研中也发现各地法院并不热衷专业法官会议制度的运用。
  二是审委会制度应继续改革完善。专业法官会议虽然可以为审委会过滤掉一定案件,但由于没有决定案件的权力,审委会讨论案件的方式总体来讲不会受到冲击,调研中也印证了这一点。审委会制度相对成熟和制度化,在目前情况下可以利用审委会作为间接审判组织的审判功能,减少院庭长对案件直接的行政干预,但对审委会人员构成、运行方式及程序和案件审理范围应继续改革完善。
  三是要求法官汇报案件随意性较大。“全程留痕”要求对院庭长在审理全过程中参与行为均要全部记录留痕,但实践中允许口头汇报方式,为院庭长超越界限干预办案留下操作空间。调研法院法官记录院庭长干涉办案情况为零,法官可能受制于院庭长的隐形权威而不敢留痕,故院庭长过问案件记录报

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