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【期刊名称】 《法律适用》
进入我国管辖海域外国政府公务船舶的豁免问题
【作者】 许俊强【作者单位】 厦门海事法院{副院长,全国审判业务专家}
【分类】 海洋法与空间法
【中文关键词】 管辖海域;外国公务船;豁免权;钓鱼岛海域
【期刊年份】 2019年【期号】 13
【页码】 71
【摘要】 政府公务船舶的法律地位类似于一国的军舰,外国政府公务船舶在沿海国的内水、领海、毗连区和专属经济区享有豁免权,但必须遵守相关的国际规则和沿海国法律规定。日本海上保安厅巡视船以所谓的巡逻和执法为目的进入我国钓鱼岛管辖海域,侵犯了我国的主权和领土,违反了我国法律。我国有权采取阻止和驱离等措施,在其不法行为造成我国损害时,日本作为船旗国虽有程序豁免权但应负国际责任。
【全文】法宝引证码CLI.A.1270087    
  《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定(一)》第1条规定,我国管辖海域,是指依照我国领海和毗连区法、专属经济区和大陆架法等法律划定的内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架,以及我国管辖的其他海域。外国政府公务船舶进入我国管辖海域,其法律地位如何,是否享有豁免权等问题我国没有明确的规定,值得探讨。
  一、政府公务船舶
  (一)国际公约的规定
  关于如何确定军事船舶或政府公务船舶,国际上有“目的说”和“营利说”两种不同标准,“目的说”主张把船舶所从事活动的目的作为划分和界定的标准,认为军事船舶或政府公务船舶,是指从目的上分析属于从事军事性活动或政府公务活动的船舶,而不问军队或者政府机关是否拥有船舶的所有权;“营利说”则是根据船舶是否从事营利活动的划分标准,凡船舶从事的是营利性活动,即使是船舶所有权属于军队或政府机关,也应该排除在军事船舶或政府公务船舶的范围之外。[1]目的说更为合理,并为有关公约所采纳。国际上与政府公务船舶豁免有关的最早的公约是1926年4月10日签订的《布鲁塞尔公约》,即《统一国有船舶豁免的某些规则的公约》。德国、比利时等国家认识到制定关于国家所有船舶豁免权的若干统一规则是有益的,为此就国家所有的船舶豁免权缔结该公约。根据公约第1条和第2条的规定,[2]国家所有或运营(operate)[3]的船舶通常不能享受豁免,公约第3条第一款则是作出例外规定,即军用船舶等在诉因发生时所有权属于国家或者由国家运营、完全为政府所使用且非用于商业目的的船舶享有豁免权。当然,并非所有的国有船舶均能享受豁免,公约在列举享有豁免权的相关船舶后作出兜底性规定,即“国家所有或国家运营而在诉因发生时完全为政府使用而非用于商业目的的其他船舶”,这是国有船舶享受豁免的条件,也是界定政府公务船舶的依据,本款规定表明,政府公务船舶首先必须是国家所有的船舶,在此,“所有”应作广义的解释,即所有权归属国家或者所有权虽不归属国家但由政府控制、运营,如政府租赁的船舶等。其次,船舶必须完全用于政府非商业目的,“完全”一词表明,如果船舶所有权归国家所有,但是用于或者甚至只是部分用于商业目的,则不得享有豁免权。第三,时间上的要求,作为享有豁免权的船舶必须是诉因发生时同时符合上述两个条件。一国的军舰完全符合上述政府公务船舶的条件,但军舰在用途上较为特殊,专用于军事目的,可以说是一种特殊的政府公务船舶。
  1958年《日内瓦公海公约》(以下简称《公海公约》)[4]第16条、第21条、第23条的规定中均使用“政府船舶”一词,而政府船舶和政府公务船舶是有区别的,政府所有或虽非政府所有但由政府运营的船舶从事商业活动的虽属于政府船舶,但不属于政府公务船舶。《公海公约》对政府船舶或政府公务船舶均没有直接作出明确的定义,《公海公约》第9条[5]赋予由一国所有或运营并专用于政府非商业性服务的船舶在公海的完全豁免权,其中“由一国所有或运营并专用于政府非商业性服务的船舶”指的就是政府公务船舶,可以作为政府公务船舶的定义,这与《布鲁塞尔公约》对政府公务船舶的界定并无实质上的区别,通常政府公务船舶在公海仅受其船旗国管辖。
  《海洋法公约》也没有直接就政府公务船舶作出定义,但从《海洋法公约》第二部分“领海和毗连区”之第三节B分节“适用于商船和用于商业目的的政府船舶的规则”、C分节“适用于军舰和其他用于非商业目的的政府船舶的规则”分析,《海洋法公约》根据船舶的用途目的,即船舶所从事活动的性质将船舶分为商船、政府公务船舶和军舰。商船是指用于商业目的的船舶,即使船舶所有权为政府所有但是用于商业目的,仍然属于商船而不能纳入政府公务船舶范围之内。军舰,是指隶属于一国武装部队、具备辨别军舰国籍的外部标志、由该国政府正式委任并名列相应的现役名册或类似名册的军官指挥和配备有服从正规武装部队纪律的船员的船舶。[6]《海洋法公约》关于军舰的定义来源于《公海公约》第8条第二款[7]的规定,《公海公约》下的军舰是从海军的维度进行界定的,《海洋法公约》关于军舰的规定范围更广,是从武装部队的维度进行界定的,而不仅仅局限于海军。政府公务船舶则是指由一国所有或运营,且专用于政府非商业性服务的船舶。[8]从《海洋法公约》第二部分之第三节C分节“适用于军舰和其他用于非商业目的的政府船舶的规则”的标题分析,《海洋法公约》就领海的无害通过把军舰与政府公务船舶相提并论,一起对待,赋予相同的法律地位。应该说,军舰也是政府公务船舶的一种,鉴于军舰军事用途的特殊性,《海洋法公约》把军舰从政府公务船舶中单列出来,但在有关国家的立法中军舰和政府公务船舶往往归为同一种类,例如,根据美国《公务船舶法》的规定,公务船舶就同时包括军舰和政府公务船舶。
  (二)我国法律的规定
  我国《海商法》没有明确规定何谓政府公务船舶,仅规定船舶是指海船和其他海上移动式装置,并把用于军事的、政府公务的船舶和20总吨以下的小型船艇排除在船舶范围之外,《海商法》意义上的船舶不包括政府公务船舶,政府公务船舶不在《海商法》规范的调整范围内。我国《领海和毗连区法》第10条规定了“外国军用船舶或者用于非商业目的的外国政府船舶”通过我国领海时的义务和责任,出现了“用于非商业目的的外国政府船舶”这一提法,与《海洋法公约》的规定相同,本条也对政府公务船舶和军舰通过领海的义务与责任一并作出规定。我国《船舶登记条例》第56条第3项对公务船舶作出定义,即“公务船舶”是指用于政府行政管理目的的船舶。在此,《海商法》规定的“用于政府公务的船舶”、《领海和毗连区法》规定的“用于非商业目的的外国政府船舶”和《船舶登记条例》规定的公务船舶应作同一解释,均属政府公务船舶。《布鲁塞尔公约》《海洋法公约》除对船舶非商业目的用途作出限制外,还明确了船舶属政府所有或运营。虽然界定是否属政府公务船舶与船舶的权属并无直接关系,而是应从船舶的目的、用途加以区分,但政府公务船舶或者属政府所有,或者由政府以征用、借用、租用等各种形式将船舶归自己运营,如此规定可消除非政府所有船舶但由政府运营且用于非商业目的是否属政府公务船舶的疑问。应该明确的是,比较而言《船舶登记条例》规定的“行政管理0的”的范围显然窄于“非商业目的”,釆“非商业目的”界定政府公务船舶更为合理。
  《海洋法公约》虽然仅对军舰而没有对政府公务船舶的外部标志作出规定,但在通常情况下,政府公务船舶也是有统一的、明显的特定外部标志,以表明国籍和身份,并区别于商船、渔业船舶等。同时,政府公务船舶根据其隶属部门的职责,承担相应的政府公共职能。综上,政府公务船舶应指为一国政府所有或运营的、用于履行政府公共职能等非商业目的的、具有特定外部标志的船舶。
  二、政府公务船舶的豁免权
  (一)军舰的豁免权
  外国军舰享有管辖豁免在18世纪末以前还没得到国际社会的广泛承认,在美、英、德等国法院司法判例的不断推动下,到19世纪才渐渐形成承认外国军舰享有管辖豁免的一般规则。1894年国际法学会巴黎会议通过的关于领海制度的决议,专门将外国军舰作为沿海国管辖权的特殊情况予以保留,最终在19世纪才基本确立外国军舰享有管辖豁免的国际习惯法规则。[9]甚至可以说,国家管辖豁免制度的确立和军舰的管辖豁免有很大的关系。
  随着理论与司法实践的发展,相关的国际公约吸纳了上述国际习惯法规则。1926年的《布鲁塞尔公约》第3条赋予军舰享有法院的司法管辖豁免,不得以任何法律程序拿捕、扣押或滞留军舰,也不允许对军舰提起对物诉讼。[10]至此,军舰的豁免权得以确认而成为国际习惯法。[11]《公海公约》第8条第一款规定,军舰在公海上享有完全的豁免权,仅受其船旗国管辖。[12]1958年《领海和毗连区公约》就领海的无害通过作出规定,其中第23条是专门适用于军舰的规则,即在军舰不遵守沿海国关于通过领海的法规,且不顾沿海国向其提出遵守法规的任何要求时,沿海国可要求该军舰离开其领海。本条虽然没有出现“豁免”的字眼,但这表明即使军舰未能遵守无害通过沿海国领海的规则,沿海国只能要求军舰离开领海,虽然沿海国可以采取多种措施要求军舰离开领海,但不能行使管辖权,即军舰在领海享有豁免权。《国家及其财产管辖豁免公约》第16条“国家拥有或运营的船舶”之第二款赋予军舰或辅助舰艇享有豁免权。除国际公约外,关于军舰的豁免权也见于相关国家的立法,如1982年6月《外国国家在加拿大法院豁免法》第11条规定,用于或拟用于军事有关的活动,以及具有军事性质,或处于军事当局或国防机构控制之下的外国国家的财产,应豁免于扣押与执行,在对物之诉中,豁免于扣留、留置、查封与没收。本条虽然没有对军舰直接作出规定,但军舰是符合本条规定的军事财产,享有相应的豁免权。从国家豁免的主体分析,武装部队作为国家机关是国家主权权力的代表,隶属于武装部队的军舰作为国家机关应享有国家管辖豁免。[13]军舰是特殊的政府公务船舶,在管辖豁免问题上,政府公务船舶和军舰的法律地位类似,政府公务船舶可以比照军舰享有豁免权。
  (二)《布鲁塞尔公约》及相关公约
  政府公务船属国有船舶[14]的范畴,所以其豁免权问题首先是国有船舶的豁免问题。根据《布鲁塞尔公约》第1条、第2条的规定,通常情况下国家所有或运营的船舶与私人所有或经营的船舶承担相同的责任和义务,并不得享有法院管辖的豁免,也可以作为扣押的对象,这是一项原则。但公约第3条第一款对此作出例外规定,赋予政府公务船舶豁免权,且规定对政府公务船舶不得以任何法律程序进行拿捕、扣押或滞留,也不得提起对物诉讼。公约第3条第一款第2项还规定对于特定诉讼,索赔人有权向拥有或运营这种船舶的国家的有管辖权的法院提起诉讼,而该国不得主张豁免权。这些诉讼包括:碰撞或其他航行事故、救助、打捞和共同海损、船舶修理、供应或有关该船舶的其他合同的诉讼。故政府公务船舶作为国有船舶虽享有豁免权,但在上述特定情况下仍不得主张豁免。其实,既然诉讼是在船舶所属国提起而不是在外国法院进行诉讼,这并不涉及国际法上国家及其财产管辖豁免的问题,无所谓国家援引豁免权进行抗辩。
  《布鲁塞尔公约》项下国有船舶的豁免是例外,开启了国有船舶限制豁免的立法例,这种模式为其后的国际公约所遵循。例如《领海和毗连区公约》第21条、第22条[15]规定,为商业目的经营的政府船舶无害通过领海的规则与适用于所有船舶的规则及适用于商船的规则相同,且公约未赋予其豁免权;而军舰以外的为非商业目的而运营的政府船舶可根据该公约和国际法的其他规则享有豁免权。再如根据1969年《国际油污损害民事责任公约》[16]第11条的规定,军舰或其他为国家所有或运营的在当时仅用于政府的非商业性服务的船舶是适用该公约各项规定的例外情形。而虽为缔约国所有但用于商业目的的船舶,国家均应接受公约规定的有管辖权法院所受理的诉讼,并不得提出国家管辖豁免的抗辩。[17]这就是说,公约以船舶是否从事政府非商业性活动为标准赋予了政府船舶豁免权。
  《国家及其财产管辖豁免公约》也采取国有船舶豁免例外的限制豁免制度,公约第16条是关于“国家拥有或经营的船舶”的豁免问题,根据本条第一款,在诉讼事由产生时案涉船舶是用于政府非商业性用途以外的目的,拥有或经营该船舶的国家在有关该船舶的经营的诉讼中,在法院地国原应管辖的法院不得援引管辖豁免进行抗辩,当然除有关国家间另有协议外。据此,能不能享受管辖豁免的关键是根据船舶是否用于政府非商业性用途。例外情况是,首先,上述规定不适用于军舰或辅助舰艇,也不适用于一国拥有或运营的、专门用于政府非商业性活动的其他船舶,即军舰和政府公务船舶享有豁免权;其次,国家间有协议作出不同规定的除外。公约值得一提的亮点是解决了如何认定“政府非商业性质”这一棘手的问题,即由一国的外交代表或其他主管当局出具并送交受理案件法院的证明应作为认定“政府非商业性质”的证据,这有利于避免争议,实现司法任务简单化。
  (三)《海洋法公约》
  《海洋法公约》第三节“领海的无害通过”之B分节“适用于

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