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【期刊名称】 《时代法学》
英国国家公园法律制度及其对我国国家公园立法的启示
【英文标题】 UK's National Park Law Institutions and Its Enlightenment on China
【作者】 李爱年肖和龙【作者单位】 湖南师范大学法学院湖南师范大学法学院
【分类】 环境法学
【中文关键词】 国家公园;立法;自然保护地;管理体制;规划
【英文关键词】 national parks; legislation; management; planning system; population
【文章编码】 1672-769X(2019)04-0027-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 27
【摘要】

中英两国国家公园区域人口密集度都比较高,都面临现实的自然保护与经济社会发展困境。英国从1951年第一个国家公园设立至今已有近70年的历史,已经建立了较为成熟的国家公园体制。英国国家公园采用综合型的管理体系,形成了以政府为主导,非政府共同参与的多元共治模式;设立保护优先的管理目标,在保护的前提下发展;在多层次的规划管理下,保证了英国国家公园规划制度的权威性和严肃性;在规划前提下,严格控制公园内人口增长。我国目前处于建设国家公园的初期,在立法体系、管理制度、规划管理等方面可以借鉴英国相关成熟经验,对我国尽快建立成熟的国家公园体制有重要的意义。

【英文摘要】

It has been nearly 70 years since the establishment of the first national park in Britain in 1951, and a relatively mature national park system has been established. British national parks adopt comprehensive management system, forming a multi-governance model dominated by the government and involving non-government. Set protection priority management objectives and develop under the premise of protection. Under the multi-level planning management, the authority and seriousness of the British national park planning system are guaranteed. Under the premise of planning, strictly control the population growth in the park. However, China is at the early stage of building a national park system. It is of great significance for China to learn from the mature experience of the UK in terms of legislation system, management system and planning management to establish a mature national park system as soon as possible.

【全文】法宝引证码CLI.A.1270157    
  编者按:
  2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》,2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,如此密集的中央政策出台表明我国党和政府对建设国家公园、建立健全国家公园法制的高度重视。我国国家公园试点也积累了不少宝贵经验,国家公园的地方立法实践也做了很多有益探索。国家层面对国家公园建设进行立法已经迫在眉睫。基于此,《时代法学》联合国家社科基金项目“流域一体化治理的法律机制研究”(15AZD067)团队与国家社科基金一般项目“区域环境保护府际协作法律机制研究”(16BFX135)课题组,围绕我国的国家公园建设及其立法组织了本次专题研讨。日本和英国国家公园建设及其法治保障一直走在世界前列,而且与我国一样,都面临国家公园区域居民点分布多,常居人口密度大等现状。因此,本专题对这两个国家的代表性国家公园法制建设分别作了系统研究,同时,对国内条件较好的“钱江源国家公园体制试点”作了系统考察。期待这组专题研究能为我国国家公园建设的进一步推进和法治保障提供参考和智力支持。
  一、英国国家公园法律制度的萌芽与发展
  英国国家公园及其法律制度的启蒙和发展深受美国的影响。英国著名诗人威廉·华兹华斯早在1810年发表的《湖泊指南》及其一系列赞誉自然的诗歌,推动了湖区甚至整个英国的国家公园和自然保护运动。由于英国实行土地私有制,普通民众无法进入他人私人土地享受私人土地上自然风光的权利。民众为了同土地所有者抗争以获得这些权利,逐渐形成一些非政府组织,以开展有关抗争和自然保护运动。20世纪初,英国民众和民间组织系统地提出进入田园地区享受自然美景的强烈要求。农村土地私有者也对此作出了一定回应。1926年成立了英格兰农村保护委员会,对农村采取较为极端的保护措施,并对非农村土地所有者进入农村自然美景区域作出严格限制。在20世纪30年代初期,如果有人私自进入北方松鸡沼泽地被发现后可能会被投入监狱。在此背景下,主张乡村进入权和呼吁乡村开放的运动蓬勃展开。1929年第二届工党政府许诺人们将获得进入广大农村地区的权利,并成立一个专门委员会研究成立国家公园的可行性。1945年,国家公园委员会一个常委威廉·道尔勋爵受城乡规划部委托提出了一个题为“英格兰和威尔士的国家公园”的报告,即“道尔报告”,工党政府推动了该报告的实施,《国家公园与乡村通行法》(National Parks and Access to the Countryside Act1949)在1949年得以通过。这部法律虽然是借鉴美国的国家公园模式建立了英格兰和威尔士的国家公园系统,但是,突出了以协调保护相维持地区居民生活之间矛盾的特色[1]。这部法律的亮点是规定将拥有特殊自然风景或大量动植物生活栖息的地区划定为国家公园,并由国家进行统一保护管理,当地政府作为直接执行者。《国家公园与乡村通行法》是英国历史上首次以法律的形式确立对国家公园的保护,描绘了国家公园立法体系的最初蓝图,为英国日后建立成熟的国家公园保护法律制度提供了基础和前提。因此,英国也通常将1949年作为其国家公园正式诞生的时间。
  1951年,英国第一个国家公园峰区国家公园(Peak District National Park)正式设立,并在同年设立了包括峰区国家公园在内的4个国家公园。但是英国实行土地私有制,国家公园的大多土地不属于国家所有,因此政府只能通过出台国家、区域、地方规划政策来对国家公园进行管治。在这一时期英国还未形成保护管理国家公园的完整规范体系,对国家公园的规划也较为混乱。于是英国在1972年通过了《地方政府法》(Local Government Act1972),授权国家公园作为独立的规划主体,可以独立行使规划的权力。《地方政府法》规定了英国国家公园规划制度的初步模型,至此,英国国家公园的立法体系有了进一步的发展。
  1995年通过的《环境法》(The Environment Act 1995)为国家公园管理确立了“保护优先于一切利益”的原则。根据《环境法》的规定,每个国家公园管理局有制定本公园管理规划(Management Plan)的法定义务,内容包括国家公园的管理政策和实施方案,如未来公园的发展方向、本公园特有的自然景观及其保护手段。《环境法》让英国国家公园的管理体系和规划制度有了清晰的发展脉络,是英国国家公园立法的里程碑。
  2000年苏格兰颁布《国家公园法》,随后设立罗蒙湖与特罗萨克斯国家公园(Loch Lomond and the Trossachs National Park)、凯恩戈姆山国家公园(Cairngorms National Park)等多个国家公园。《国家公园法》对苏格兰国家公园的相关规定与英格兰和威尔士的国家公园有相似之处,但英格兰和威尔士国家公园的发展是在“保护”的绝对前提下,苏格兰国家公园则注重“保护”和“发展”的平衡。
  根据英国国家公园官网的资料显示,截止到2016年,英国全境内已经设立了15个国家公园,占地总面积为英国国土面积的12.7%。其中,英格兰共10个国家公园,占英格兰面积的9.3%;威尔士共3个国家公园,占其总面积的19.9%;苏格兰共2个国家公园,占其总面积的7.2%。15个国家公园面积共23138平方公里,公园内共有居民446619人。英国15个国家公园的分布如下图所示:
  (图略)
  图1 英国15个国家公园分布图北大法宝
  资料来源:联合王国国家公园官网:https://nationalparks.uk/students/whatisanationalpark/factsandfigures
  二、英国国家公园法律制度的主要特征
  (一)多元参与的管理体系
  英国实行土地私有制,国家公园内土地权属复杂,公园内土地并不全部属于国家,因而导致国家公园的公共性与土地的私有之间形成矛盾,国家权力过度干预反而只能激化矛盾,不利于国家公园的保护。英国国家公园采用综合型管理体系。在中央由一个政府部门对国家公园实行统一管理,有国家法律支撑,给予稳定的国家资金支持;管理措施上,在尊重私有权利的基础上十分重视规划的统一管理,重视发挥国家公园科教功能,同时大力发展伙伴合作计划,达到既保护资源又促进国家公园发展的目的[2]。然而,总体上看,英国中央政府只是对国家公园的保护进行宏观性的指导,给与基本的制度和财政保障。而英格兰自然署(Natural England)、威尔士乡村委员会(Countryside Council of Wales, CCW)和苏格兰自然遗产部(Scottish Natural Heritage)分别负责英格兰、威尔士和苏格兰各自范围内的国家公园一系列保护措施的制定与实施。以英格兰为例,英格兰自然署管理其境内的10个国家公园,实施议会制定的相关法律,帮助“环境、食品和乡村事务部”制定国家公园管理政策、分配国家公园管理资金和补助资金,帮助各国家公园制定规划、参与确定主席团成员,指定国家公园、修改国家公园边界,指定国家公园内的保护地、规定保护地用地等。国家公园管理局则负责国家公园的具体性事务。由于公园管理局处于国家公园保护的第一线,在多机构协同工作的过程中,该局扮演了提供交流平台和中间协作的角色,不仅针对相关机构,还要保证农户和居民等个人土地所有者的参与[3]。
  英国国家公园的管理都以当地社区居民参与作为管理的基础,甚至国家公园管理机构的组织及其运行就是依赖当地居民、非政府机构和其他利益相关者等,形成了以政府为主导,非政府主体共同参与的多元共治模式。实质上是一种各类利益相关者之间的合作伙伴模式,各类利益相关者之间的合作与联合行动不仅有利于形成灵活的国家公园保护政策,也有利于这些保护政策的进一步实施[4]。
  (二)保护优先的管理目标
  英国的国家公园从最初国家公园思想萌芽开始一直到现在,其目的为坚持保护文化遗产和保护自然景观,在此基础上可以进行受约束的合理开发利用。1995年的《环境法》规定了设立国家公园的目标,即以保护自然生态为第一要义,同时促进当地旅游业的发展和开发利用活动,刺激经济增长;但任何活动都不能违背“桑德福原则”(Sandford Principle),即保护优先于一切利益。在借鉴英格兰和威尔士经验的基础上完成的苏格兰《国家公园法》(The National Parks Act)规定了建立国家公园的四个目标:(1)保护与优化本区域的自然和文化遗产;(2)促进本区域自然资源的可持续利用;(3)促进公众对本区域特殊景观的理解和享受;(4)促进国家公园内社区经济社会可持续发展。在以上目标不可兼得时,保护必须放在首位。此外还规定每个国家公园都要设立自己的国家公园管理局,行使管理职责并制定和审批该公园内的管理规划。
  因此,从整体上看,英国国家公园设立的最主要目标是保护自然,任何形式的开发活动均需要满足保护的前提,这种目标导向使得保护自然处于优先地位,一方面,限制了开发活动在公园内的扩张,另一方面,保证位于公园内开发活动不至于对环境造成严重破坏。
  (三)多层次的规划管理
  规划制度(Planning System)是英国国家公园保护中的核心法律制度,根据《国家公园与乡村通行法》的规定,每个国家公园都要制定本公园的管理规划,意图通过规划,根据公众利益来对土地的使用和开发进行控制,以限制对土地所有者财产权的影响。规划是英国每一个国家公园管理的核心工作,科学合理的规划能够促进国家公园的良好发展。英国国家公园规划包括管理规划、核心战略及其他规划三个层级。管理规划相当于总体规划,是对整个国家公园全盘部署,核心战略是对管理规划中核心内容的深化,是对近期开发活动的具体安排,相当于近期发展规划;其他规划相当于专项规划,是对管理规划及核心战略内容的深化、具体化与补充。
  国家公园管理局中的规划部负责制定国家公园的管理规划。但是,受英国土地私有制的影响,英国国家公园规划需要满足国家政策(National Policy)、区域政策(Regional Policy)和地方政策(Local Policy)等规定,使土地所有者接受管理规划要求。规划除了要阐述本公园的自然环境质量、实践中遇到的矛盾问题和未来的发展方向之外,公园管理规划主要由保护、分享和发展三个主题构成。首先是保护,规划中要涵盖公园自然景观的保护、文化遗产的保护、自然生物的保护以及原始生活方式的保护。其次是分享,规划中要涵盖丰富的社区活动、公共娱乐项目,以体现英国国家公园以人为本的人文理念。最后是发展,规划中要涵盖公园通过旅游业等商业措施刺激当地经济发展的方案,以及对公园内因公园保护而遭受经济损失的社区居民的福利项目。为了保证规划编制的科学合理,英国国家公园在起草、制定规划的过程中普遍建立起了合作伙伴机制,由规划部与地方政府、环保机构、慈善机构和园内土地所有者、社会组织以及能提供专业建议的专门机构(如独立审查委员会和专业的规划设计公司等)等各类利益相关者商讨,以集思广益,形成共识和集体行动方案。
  公园管理局负责审批本公园范围内的规划申请,对国家公园内的一切商业利用行为实行严格的控制和约束标准。制定的规划要保证在公园管理保护和商业开发过程中对自然风貌进行绝对化的完整保护,使其保留原始的自然状态,不被开发利用活动所影响。在国家公园内进行任何开发、利用、建设活动之前,要根据法定程序制定规划再由管理局审批,得到规划许可之后方可实施。另外,已制定的规划具有法律强制力,不得随意变更,对规划许可有争议时,应当通过司法程序予以解决。国家公园管理规划是公园内所有管理和开发活动的最高行为准则,任何主体的任何活动都在规划中的行为框架下实现。由此可见,规划具有很高的效力。
  综上,规划制度是英国国家公园得以全面构建、蓬勃发展的关键因素,通过国家公园立法和“分权制”管理制度,保证了英国国家公园规划制度的权威性和严肃性,为国家公园的科学合理发展提供了保障。
  (四)有效的人口限制措施
  人口的聚集,可能导致国家公园内环境遭受破坏。因此,英国国家公园在严格施行规划管理的基础上控制国家公园内的居民数量。通过对建筑面积的限定,从而限制国家公园内现有居民的数量的增长,如现有建筑需扩建,则最多允许在现有基础上增加10%的建筑面积,并且

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