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【期刊名称】 《河北法学》
贸易战背景下欧盟“市场扭曲”的新替代国方法的WTO合规性缕析
【副标题】 以DS516案为视角
【英文标题】 On the Compliance of “the special surrogate country methodology” of the European Union based on “market distortion”
【英文副标题】 From the perspective of DS516 case ZHOU Yan-yun
【作者】 周艳云【作者单位】 东南大学法学院{法学博士,副教授}
【分类】 国际商法
【中文关键词】 欧盟反倾销新规;市场扭曲;非市场经济地位;替代国方法;WTO合规性;《反倾销协议》第2.2条
【英文关键词】 the european union; market distortions; non-market economy statue; surrogate country system; compliance; Anti-dumping Agreement
【文章编码】 1002-3933(2019)05-0064-14【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 64
【摘要】

贸易战背景下中欧贸易摩擦也在升级。继《中国入世议定书》第15条的“日落条款”生效后,欧盟通过“双反”新规,增加基于“市场扭曲”的理由在反倾销领域继续采用对华的“特殊替代国方法”,借“一般替代国方法”规则之名行“特殊替代国方法”之实。若此做法形成先例将会严重阻滞中国对外贸易的发展。故而,极有必要借助中国诉欧盟与价格比较方法有关措施的DS516案件,深入研究和缕析欧盟基于“市场扭曲”的替代国方法的实质及其违法性,为中国有效应对提供理据支撑。

【英文摘要】

After the automatic terminating clause in the Article 15 of “China ' s Accession Protocol” entry into force, the European Union try to continue to implement “the special surrogate country methodology” on the grounds of “market distortion” or “special market conditions” in the field of anti-dumping. If this practice sets a precedent, it will seriously impede the development of China's foreign trade. So, It’s necessary to research and analysis on the essence and illegality of “the special surrogate country methodology” of the European Union based on “market distortion” by DS516 for providing evidence support for China’s effective response.

【全文】法宝引证码CLI.A.1270073    
  
  

引言

在世界贸易自由主义与国家单边贸易保护主义的冲突持续激化升级的背景下,中欧贸易摩擦也逐渐加剧。在《中国入世议定书》第15条的“日落条款”生效后,欧盟无视中国在DS516案[1]中的诉求,仍通过《欧盟反倾销条例和反补贴条例的修正条例》(REGULATION (EU)2017/2321)(以下简称“欧盟‘双反’新规”)[2],此新规规定欧盟可基于“市场扭曲”的理由继续在对华反倾销领域采用替代国方法。

在DS516案件中,中国提出《欧盟反倾销条例》第2(1)至2(7)条存在明显的WTO合规性问题[3],还明确指出欧盟反倾销条例的后继修改与后续措施也属于专家组的职权范围[4],即欧盟“双反”新规的WTO合规性问题也属于专家组审议的范围,欧盟是否可基于“市场扭曲”在对华反倾销中采用新替代国方法将是专家组需要重点厘清的问题。而欧盟则反驳认为欧盟反倾销条例的后继修改与后续措施不属于专家组的职权范围。然而,在日本诉美国不锈钢日落复审案中,上诉机构裁定,法律规定的准则或规则被预期将会普遍适用,则此法律就具有可诉性[5]。所以,中国的诉求能得到WTO争端解决机构“先例”的支持。故而,《欧盟反倾销条例和反补贴条例的修正条例》(REGULATION(EU)2017/2321)中新增的“重大扭曲”(Significant Distortion)的替代国方法的WTO合规性问题也属于DS516案件的范围。

《中国入世议定书》第15条(d)项的“终止条款”到期生效后,对华适用的“特殊替代国方法”也应到期终止{1}。然而,美国、欧盟、澳大利亚等国试图基于“市场扭曲”或“特殊市场情况”的理由在反倾销领域继续对华采用“特殊替代国方法”{2}。如任其发展将会使《中国入世议定书》第15条的“自动终止条款”的效果归零,将严重阻滞中国对外贸易的发展,具有极大的危害性{3}。

欧盟基于“市场扭曲”的新替代国方法企图在《中国入世议定书》第15条的“日落条款”到期之后,继续剥夺中国在反倾销中可获得的平等待遇{4}。如果在欧盟对中国的反倾销案件中,欧盟基于“市场扭曲”而直接对中国采用替代国方法的做法一旦被认可且成为先例,那么,在欧美等国对华反倾销的所有后续案件中,基于“市场扭曲”而对华采用替代国方法的做法将作为惯例而永久适用,中国将会在反倾销中长期无法获得公正和平等的待遇。

故而,在DS516案件中,WTO争端解决机构对欧盟“双反”新规的WTO合规性的判定结论对中国而言至关重要,关系到WTO成员国在反倾销领域对华采用特殊替代国方法的实质终结。故而,本文以DS516案件[6]为切入,主要对欧盟“双反”新规中新增的“市场扭曲”的替代国方法的WTO合规性问题展开分析,深入研究和剖析欧盟基于“市场扭曲”的新替代国方法的实质,以提供充裕的理据来论证欧盟“双反”新规中新增的“市场扭曲”的替代国方法的WTO违规性,为中国争取WTO争端解决机构的支持,杜绝欧美等国家基于“市场扭曲”的理由在反倾销领域对华采用替代国方法提供有力的理据支撑,以期能彻底终结针对中国的歧视性的“特殊替代国”方法的适用。

一、欧盟基于“市场扭曲”的新替代国方法的出台潜因与实质内容

(一)欧盟基于“市场扭曲”的新替代国方法出台的潜因

依照《中国入世议定书》第15条(d)项的“终止条款”的规定,中国加入世贸组织15年后,即2016年12月11日之后,WTO成员国将不能基于“非市场经济地位”的理由在对华反倾销中采用替代国方法,WTO各成员国应该彻底摒弃对华使用“特殊替代国方法”,将中国与其他WTO成员国同等对待,给予中国平等和公正待遇{5}。

近年来,全球经济不景气,贸易保护主义复兴,逆全球化趋势不断加强,反倾销成为推行贸易保护主义的可行路径{6}。于欧盟而言,运用贸易救济措施保护国内产业的要求在经历了2008年金融危机和2012年欧债危机后变得更为迫切{7}。经济的低迷和保护欧洲国内产业的目标要求欧盟不得不凭借贸易救济措施,加大对华反倾销力度,借此实现转嫁经济危机的目的。因此,欧盟内部贸易政策保护主义色彩越来越浓厚。中国是欧盟强大的竞争对手,是欧盟对外反倾销的重点对象{8}。若欧盟放弃对中国使用替代国制度,将在很大程度上减损反倾销的力度,减弱中国产品进入欧盟市场的阻碍,致使欧盟在中欧贸易中居于不利地位。所以,在《中国入世议定书》第15(d)条的“终止条款”已经生效的背景下,欧盟为推行其新贸易保护主义,基于“市场扭曲”的替代国方法的欧盟“双反”新规出台。

(二)欧盟基于“市场扭曲”的新替代国方法的实质内容

欧洲议会和欧洲理事会于2017年12月12日通过的对《欧盟反倾销条例和反补贴条例的修正条例》(REGULATION(EU)2017/2321),此修正条例修改了《欧盟反倾销条例》中原有的“非市场经济”(Non-market Economy)的替代国方法,增加了市场“重大扭曲”(Significant Distortion)的替代国方法。欧盟“双反”新规一方面规定原有“非市场经济”替代国方法的适用范围限于非WTO成员方[7]。表面上声明“非市场经济”替代国方法不适用于中国。另一方面又规定如果在反倾销调查中发现某出口国国内市场存在“重大扭曲”导致有关国内价格和成本不宜使用,则调查机关可以寻找不扭曲的价格和成本构建该出口国用于比对其出口价格的正常价值,决定是否存在倾销。新“市场扭曲”替代国方法适用于所有WTO成员方,即新“市场扭曲”替代国方法适用于中国。

欧盟反倾销新规中规定“价格人为偏低”为“市场扭曲”的示例情形之一,欧盟反倾销新规授权欧委会在出口商的成本记录不能合理反映受调查产品的生产和销售成本,特别是在出口国存在“市场扭曲”时,采用替代国方法{9}。欧盟对“市场扭曲”的认定是以市场“重大扭曲”(significant distortion)为基准,当欧盟认定产品出口国国内市场上存在导致该产品价格“重大扭曲”的情形时,在计算此产品的正常价值时就不能再采用此产品在国内市场上的销售价格和成本来计算其是否存在倾销或计算其倾销幅度,而应采用外部基准或价格作为确定此产品的生产和销售的成本或价格的标准,进而确定其正常价值[8]。外部基准或价格来源于两种途径:一是此产品的国际价格、成本或基准;二是此产品在进口国和出口国之外的第三国的生产成本或在第三国的国内销售价格,作为替代的第三国需满足一定的条件,即第三国与出口国经济发展水平相类似,且具有一定的代表性。

欧盟“双反”新规基于出口国国内市场,尤其是其原材料市场上存在国家政府在企业中持股、国家垄断、政府管制价格、政府补贴等情形,认定出口国政府干预市场导致产品价格“重大扭曲”。并以此为由,摒弃采用涉案产成品在出口国国内市场上的价格确定产品正常价值。并且在结构正常价值的计算中,拒绝采用出口产品的国内生产商或销售商记录的实际成本,而以替代国国内相同或类似产品的国内价格、出口价格或构成价格作为受诉的出口商品的公平价格,来判断是否存在倾销和计算倾销幅度{10}。

欧盟“双反”新规中对《欧盟反倾销条例》内容的主要修改是将以国家身份为基础的欧盟反倾销机制转变为以“市场扭曲”为基础的反倾销机制。

二、欧盟基于“市场扭曲”的新替代国方法WTO合规性缕析

WTO成员国在2016年12月11日后不能再依据《中国入世议定书》第15条在对华反倾销中适用特殊替代国方法,而且,GATT1994第6.1条注释中适用替代国做法的要求之严格,致使WTO成员国也无法援用其作为施行替代国方法的依据。因此,欧盟主要借用WTO《反倾销协议》(Anti-dumping Agreement)(以下简称《反倾销协议》)第2.2条“特殊市场状况”规则作为其采用新替代国方法的法律依据。欧盟企图借助此规则在《中国入世议定书》第15条到期后继续对华采用“特殊替代国方法”。然而,欧盟基于“市场扭曲”的替代国方法在诸多方面不符或违反WTO《反倾销协议》第2.2条的规定。

(一)违反《反倾销协议》中“特殊市场情形”及其限制的规定

在中国入世议定书第15条(d)项到期后,欧盟的旧替代国方法已丧失其合法性和正当性,而与旧替代国方法实质相同的新替代国方法也同样不具有正当性与合法性。虽然欧盟基于“市场扭曲”的新替代国方法企图借助《反倾销协议》第2.2条中的“特殊市场状况”规定来证成其合法性与正当性。然而,《反倾销协议》第2.2条中的规定恰恰说明了欧盟基于“市场扭曲”的新替代国方法的不正当性与非法性。

WTO《反倾销协议》第2.2条中只存在“特殊市场情形”的术语,却无“市场扭曲”的术语,WTO中不存在任何的说明或解释来判定“市场扭曲”属于“特殊市场情形”。WTO中也不存在任何的判例或先例曾认定过“市场扭曲”属于“特殊市场情形”。所以,欧盟基于“市场扭曲”的理由采用新替代国方法的理据本身就是不成立的,欧盟采用新替代国方法于法无据,违反WTO《反倾销协议》第2.2条的采用替代国方法的规定。

《反倾销协议》第2.2条中规定,如若产品出口国国内贸易主要是由市场主导生产和销售的正常贸易,出口国国内市场上不存在涉案产品或其同类产品的销售,或者虽存在销售,但销售量极低,或者涉案产品出口国国内市场中存在特殊市场状况,肇致此类涉案产品的国内价格和出口价格之间的公平比较成为不可能,此时可采用另外两种方式确定产品的可比价格。一是将此产品在原产国生产时的成本,加上在此管理和销售过程中支出的合理金额与费用,再加上其可获得的合理利润,三者的总和为该产品的可比价格。二是将该同类产品在具有代表性的合适的第三国国内市场上的销售价格作为可比价格。将产品在进口国的销售价格与可比价格相比较,来确定其倾销幅度。也就是说,即使在极特殊的情形下也可采用产品成本价格,非必然采用替代国价格来确定产品的正常价值。

况且,既然WTO《反倾销协议》第2.2条中的“特殊市场情形”的概念未明确何种情形属于“特殊市场情形”{11},那么,欧盟仅基于其作为WTO的成员方的身份而企图单方解释“特殊市场情形”,将“特殊市场情形”牵强地解释为政府干预经济导致的“市场扭曲”,且未获得WTO全体成员国的认同。所以,欧盟的无权解释是没有法律效力和法律约束力的。在欧盟将“特殊市场情形”认定为政府干预经济致“市场扭曲”的理由而采用替代国方法,此做法显然缺失其合法性和正当性。欧盟若一意孤行,基于欧盟反倾销新规中政府干预经济致“市场扭曲”的规定对华采用替代国方法,显然是违反《中国入世议定书》第15条“自动终止条款”的规定的。

鉴于WTO《反倾销协议》未赋予各国国内立法自行设立“特殊市场情形”的认定标准的权力。那么,对“特殊市场情形”的认定应依据世贸组织的相关立法来认定为宜,即依循GATT1994第6条第1款的规定,在出口国国家完全或实质性完全垄断贸易,国家决定产品国内价格的情况下,进口国可基于此出口国国内成本因其特别的困难而不适宜用作价格比较的理由而使用替代国方法。这一条款允许进口国调查当局在认定正常价值时可不考虑此类出口产品在出口国的国内价格和成本,并可采用第三替代国市场的价格与成本。而欧盟“双反”新规中对“市场扭曲”的认定标准的规定显然与GATT1994第6条第1款的规定不符。欧盟“双反”新规中关于实行替代国依据的“市场扭曲”的认定标准的规定显示,只要出口国内政府干预经济,且对商品价格甚至原材料价格造成影响,就可能被反倾销调查当局认定为“市场扭曲”,进而在价格可比性和倾销幅度认定上采用替代国方法。与GATT1994第6条第1款是在出口国国家政府完全或实质性完全垄断贸易,国家决定产品国内价格的情况下才可采用替代国方法的规定相背离。

如前所述,“市场扭曲”并不必然属于“特殊市场情形”。即使假设“市场扭曲”属于“特殊市场情形”,也非必然采用替代国价格。所以,欧盟“双反”新规中基于“市场扭曲”情形而采用“替代国方法”的规定与WTO《反倾销协议》第2.2条的规则及相关判例不符。

(二)违反《反倾销协议》中替代国方法的适用目的的限定性规定

使用替代国价格或产品成本价格确定产品的正常价值,其根本的目标是为了实现价格的公平比较,如果即使出现了极其特殊的情况,如“特殊市场情形”,但产品的出口国的国内价格能实现价格的公平比较,应采用产品的出口国的国内价格来确定产品的正常价值。若有证据证明产品的出口国的国内销售价格不能实现价格的公平比较,而产品的国内成本价格较替代国价格而言,更能实现价格的公平比较,应优先选用产品的国内成本价格来确定产品的正常价值。也就是说,只有在有证据证明产品的出口国的国内销售价格不能实现价格的公平比较,且替代国价格较产品的国内成本价格更能实现价格的公平比较时,方能采用替代国价格来确定产品的正常价值。“特殊市场情形”下适用替代国方法的严格限定是有先例可循的。专家组在欧共体纺织面纱案中明确了在“特殊市场情形”下采用替代国方法的严格限定条件。专家组认定只有当出口国国内市场存在特殊市场情形对涉案产品价格造成极大影响,达至无法对涉案产品的国内价格和出口价格进行公平比较的程度时,才能援用替代国价格来确定产品的正常价值[9]。

欧盟基于“市场扭曲”采用的新替代国方法只对新替代国方法的采用理由进行了限定,以保证新替代国方法主要针对采用特殊市场经济体制的中国。其对新替代国方法的采用条件未做任何限定,以便针对中国的反倾销都能适用对欧盟有利的替代国方法。欧盟采用新替代国方法的“市场扭曲”认定基准背离了《反倾销协议》实现价格的适当公平比较的初衷,仅将其设定为采用欧盟贸易保护主义的方式与工具。欧盟基于“市场扭曲”的理由采用的新替代国方法规定只要出口国市场存在“市场扭曲”,就必然采用替代价格替代涉案产品在出口国国内的销售或成本价格。欧盟基于“市场扭曲”采用新替代国方法完全没有将实现价格的适当公平比较作为适用替代国方法的前提要求,这完全不符合《反倾销协议》第2.2条中适用替代国方法在目的上的限定性规定。

(三)不符《反倾销协议》的替代国数据使用的限制性规定

WTO《反倾销协议》虽然并未禁止在出口国国内市场存在特殊情形时,反倾销调查机关采用第三替代国国内市场上同类产品的生产成本或销售价格为基准计算正常价值。但其对第三替代国的同类产品的生产成本或销售价格的数据的采用存在严格的限制性规定。上诉机构在“阿根廷诉欧盟生物柴油案”中指出,反倾销调查机关必须确保第三替代国的同类产品的生产成本或销售价格的外部数据实质等同于此产品在原产国正常贸易过程中的生产成本或销售价格[10]。反倾销调查机关必须对替代国的外部信息数据进行处理以确保依据此处理后的数据能计算得出其原产国产品的正常价值。而且,根据WTO《反倾销协议》第2.2条的规定,反倾销调查中适用替代国方法来计算倾销幅度应属例外情形,反倾销调查中应优先适用产品原产国的成本和价格等数据信息来计算倾销幅度。

然而,欧盟基于“市场扭曲”适用替代国方法的规则在替代国数据信息的适用方面并未设立任何约束性规定。从欧委会对此法案的诠释中更能发现此缺陷。欧委会的解释为,“通常应依照被调查的生产商或出口商的会计记录来计算原产地成本,但若出口国国内市场存在严重扭曲,致使被调查的生产商或出口商的会计记录所反映的产品成本存在被人为压低的情形时,可采用国际市场价格或具有代表性的替代国的价格。”[11]从中可知,欧盟基于“市场扭曲”适用替代国方法的规定未遵照WTO《反倾销协议》第2.2条的规定,更未遵循上诉机构在“阿根廷诉欧盟生物柴油案”中的意旨,为欧盟采用新替代国方法行贸易保护主义之实大开方便之门。

(四)不符《反倾销协议》的被调查国数据采用的规定

依照WTO《反倾销协议》第2.2条的规定,进口国反倾销调查机关必须在确定产品出口国国内未存有能进行价格比较的合适数据的前提下,才可采用第三替代国数据。依照WTO 《反倾销协议》第2.2.2(i)条和第2.2.2(ii)条的规定,当依照涉案产品的生产商或出口商在出口国国内正常贸易过程中生产和销售同类产品的实际数据,无法确定产品的正常价值时,进口国反倾销调查机关应采用涉案产品的生产商或出口商在出口国国内市场上生产和销售同一大类产品所产生和实现的实际金额数据。如果此数据仍无法确定产品的正常价值,则采用涉案产品的其他生产商或出口商在出口国国内市场上生产和销售同类产品所产生的加权平均实际金额数据。若此时仍无法确定产品的正常价值,方可采用第三替代国数据{12}。WTO《反倾销协议》第2.2.2(iii)条对利润的计算也作出了限制,如果进口国反倾销调查机关采用替代国方法等其他任何合理方

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【注释】                                                                                                     
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