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【期刊名称】 《当代法学》
关于《行政诉讼法》第十八条内涵及适用之商榷
【英文标题】 Discussion on the Meaning of the Article of 18 Administrative Procedural Law
【作者】 盛永彬【作者单位】 广东司法警官职业学院
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政拘留;行政处罚;限制人身自由的行政强制措施;诉讼管辖
【英文关键词】 administrative attachment;administrative punishment;administrative forcing measure of confining personal freedom;procedural jurisdiction
【文章编码】 1003—4781(2007)04—0144—5【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 4
【页码】 144
【摘要】 在行政诉讼的管辖中,行政拘留是否适用《行政诉讼法》第十八条关于限制人身自由的行政强制措施”的管辖规定,国内许多著名专家与学者对此持肯定观点,司法实践也基本如此。然而,通过透视其赖以产生和存在的法学理论基础及现实的法律依据,不难发现,二者其实互不包容,即行政拘留不属于《行政诉讼法》第十八条之范畴,单一的行政拘留案件只能适用《行政诉讼法》第十七条关于行政诉讼管辖的规定。
【英文摘要】 Concerning to the jurisdiction of administrative litigation,whether the administrative attachment apply to the 18th article of the administrative procedural law,with regard to the administrative forcing measure,confining personal freedom,or not?A good deal of experts and scholars in our country conceive positive opinions,as well as the judicature practice.However,by analyzing the foundation of law theory and the actual law basis which produced the administrative attachment,it is not difficult to find that they cannot contain each other,which means that the administrative attachment iS not included in the 18th article of the administrative procedural law.A single case of administrative attachment has no alternative but to apply to the of the law,fl rule about the jurisdiction of administrative litigation.
【全文】法宝引证码CLI.A.180897    
  
  《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)的实施对于保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使职权,提高行政效率,促进依法行政起到了极其重要的作用,具有划时代的意义。尽管如此,笔者认为:主张“行政拘留案件的诉讼管辖适用《行政诉讼法》第十八条关于‘对限制人身自由的行政强制措施不服提起诉讼的,由被告所在地或原告所在地人民法院管辖’之规定”的观点,对该条款内涵的理解和把握不够严格和确切。这种观点不仅对学界产生了重要影响,而且对司法实践活动也带来了不可忽视的作用——导致司法实践活动中人民法院在适用该条款时出现了与《行政诉讼法》本身固有的法律规则不符的问题。即使在最高人民法院的司法解释中至今也没有杏找到支持该观点或作法的任何线索。
  一、关于《行政诉讼法》第十八条内涵的普遍性观点及对司法实践活动带来的影响
  《行政诉讼法》第十八条是关于行政诉讼特殊地域管辖之规定。对于这一规定,到目前为止,国内的许多著名专家和学者几乎一致地认为“对限制人身自由的行政强制措施不服提起诉讼的,由被告所在地或原告所在地人民法院管辖”包含限制人身自由的“行政拘留”在内都适用该特殊地域管辖,即当事人对“行政拘留”的行政处罚不服的,与不服限制人身自由的行政强制措施案件一样,既可以向被告所在地人民法院起诉,也可以向原告所在地人民法院起诉。对于这个问题,也仅有应松年教授在其主编的《行政法与行政诉讼法学》一书中提到“根据行政诉讼法的规定,此种特殊地域管辖仅适用于限制人身自由的行政强制措施,并不包括行政拘留”。 {1}(P477)应松年教授也认为:从理论和行政诉讼法的内在精神看,“对行政拘留的起诉亦应适用此种情形。”{1}(P477)应教授之所以提出这一观点,是依据了《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干问题的解释》)第九条第二款的规定:“行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施的,被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织对上述行为均不服的既可以向被告所在地人民法院起诉,也可以向原告所在地人民法院起诉,受诉人民法院可一并管辖。”也有的学者认为行政拘留与限制人身自由的行政强制措施都属于限制人身自由的行政措施,二者并没有严格的界限,只是学理分类的角度不同。行政拘留对于人身自由的限制在程度或后果等方面,都远远超过其他限制人身自由的行政强制措施,对限制人身自由的行政强制措施法律都明确规定了适用选择(特殊地域)管辖,理所当然,行政拘留也应如此,也应该适用选择管辖。
  正是基于上述观点或主张,在司法实践活动中,一审人民法院在审理行政诉讼案件时,对于行政拘留这一短期限制人身自由的行政处罚措施不服提起诉讼的,几乎都是按照《行政诉讼法》第十八条的规定予以受理或运作的。
  针对这一点,笔者检索了最高人民法院自《行政诉讼法》实施以来的司法解释和有关回复,至今也没有发现最高人民法院做出的关于此项问题的任何依据。即使再往历史追溯,比较接近的也只有最高人民法院的“法(研)发{1986}31号《关于人民法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定》的通知”,该通知第一条规定:“治安案件一般应由最先作出裁决的公安机关或者乡(镇)人民政府所在地的基层人民法院管辖。”在该规定中丝毫解读不出“选择管辖”的成份,也没有找到有关“选择管辖”的一丝痕迹。
  二、行政拘留与限制人身自由的行政强制措施有别的理论依据
  1.行政拘留与行政处罚。应松年教授认为,行政拘留是行政主体对作出违法行为的行政相对人作出的限制其一定期间人身自由的处罚形式。{1}(P228)姜明安教授认为,行政拘留,又称治安拘留,是公安机关依法对违反行政法律规范(特别是治安管理法律规范)的人,在短期内限制其人身自由的一种处罚。{1}(P221)张树义教授认为,行政拘留是公安机关限制违法行为人短期人身自由的处罚。{2}(P113)尽管三位教授对行政拘留的定义在表述上不尽相同,但其实质内涵基本是一致的:即行政拘留是特定的行政主体,针对违反行政法律规范的行为人所给予的短期限制人身自由的行政处罚;都清楚地表明了行政拘留属于行政处罚范畴。
  行政处罚是行政主体对违反法定行政管理秩序但不构成犯罪的公民、法人或其他组织等社会成员予以制裁的具体行政行为。{1}(P218)姜明安教授认为,行政处罚是指行政主体为达到对违法者予以惩戒,促使其以后不再犯,有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或其他组织合法权益的目的,依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为,给予人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为。{3}(P220)
  通过缜密审视行政处罚的科学内涵,毋庸置疑,我们可以得出这样的结论:行政处罚的前提是行政管理相对人具有违反行政法律规范的行为;行政处罚的对象是实施了违反行政法律规范的行为,应当给予行政制裁的行政管理相对人;行政处罚的目的,既是为了有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护行政管理相对人的合法权益,也是对违法行为人给予制裁和教育,使其以后不再犯,但直接或主要的目的是惩罚违法行政管理相对人;行政处罚的性质是制裁性的行政行为,主要是使实施违法行为的行政管理相对人的某种权利或者权利能力被剥夺。
  2.限制人身自由的行政强制措施与行政强制措施。限制人身自由的行政强制措施,是指国家行政机关及其工作人员实施的为实现行政管理目的,在依法行使职权过程中采取强制手段限制特定自然人的人身自由的具体行政行为。限制人身自由的行政强制措施属于行政强制措施范畴的一个具体类型。张树义教授认为,“行政强制措施是行政机关为了预防、制止或控制某种正在发生或可能发生的违法行为、危险状态、或者为了保全证据、确保案件查处工作顺利进行,而依法采取的对相对人的人身、财产加以暂时性强制限制,使其保持一定状态的行政行为。” {2}(P96)《行政强制法》(征求意见稿)第二条规定:“行政强制措施是指行政机关在实施行政管理过程中,为制止违法行为或在紧急危险情况下,根据法律、法规规定,采取本法第九条规定的方法,对公民、法人或其他组织的人身或者财产实施暂时控制的措施。”
  通过仔细归纳上述各种观点,不难发现:行政强制措施与行政处罚明显不同,它不以行政管理相对人必须存在违反行政法律规范的行为为前提,是在需要制止违法行为、或者防止证据灭失、或者避免危险发生、或者控制危险扩大的紧急情况下实施的具体行政行为;其目的是维护社会秩序,防止危害社会的状态发生或者扩大;行政强制措施不具有制裁性质,是对行政管理相对人的人身或者财产的暂时性限制,不是剥夺行政管理相对人的某种权利或者权利能力,一旦采取行政强制措施的理由消除,即应解除限制。
  3.行政处罚与行政强制措施的区别。通过对行政拘留和限制人身自由的行政强制措施这两个名词的内涵的深入比较和全面分析,可以清楚地看到二者的共同点:都一定程度地在短期内限制了特定行政管理相对人(确切地讲是自然人)的人身自由;都属于具体行政措施。
  但行政拘留属于行政处罚的范畴,限制人身自由的行政强制措施属于行政强制措施范畴。二者之间具有明显的区别{4}(P293):
  (1)处分权利与限制权利。行政处罚与行政强制措施,其法律效果是不同的。行政处罚是对行政相对人权利的最终处分,如没收财产之所以是行政处罚,因为它是对行政相对人财产所有权的最终剥夺即处

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}应松年.行政法与行政诉讼法学(M).北京:法律出版社,2005.
{2}姜明安.行政法与行政诉讼法(M).北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2001.
{3}张树义.行政法与行政诉讼法学(M).北京:高等教育出版社,2002.
{4}胡建淼.行政法学(M).北京:法律出版社,2003.
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