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【期刊名称】 《中国法学》
论改革我国城镇国有土地使用制度的立法问题
【英文标题】 On the Legislation of the Chinese Urban Area Land Use Regulations Reform
【作者】 李培传【作者单位】 国务院法制局
【分类】 土地法【期刊年份】 1990年
【期号】 6【页码】 75
【全文】法宝引证码CLI.A.1618    
  
  1988年4月12日第七届全国人大第一次会议通过的宪法修正案规定:“土地的使用权可以依照法律的规定转让”,1988年12月29日,七届全国人大五次会议通过的修改《中华人民共和国土地管理法》的决定中规定:“国家依法实行国有土地有偿使用制度。国有土地有偿使用的具体办法,由国务院另行规定”。国务院根据上述规定于今年5月19日发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《条例》)。这个《条例》反映了我国经济体制改革深化和发展有计划的社会主义商品经济对改革国有土地使用制度的客观要求,标志着我国城镇国有土地使用制度的重大改革。通过立法推进和保障我国城镇国有土地使用制度的改革,这不仅对合理使用土地、为国家积累建设资金有重要作用,而且对促进有计划的社会主义商品经济的发展也将产生积极影响。改革城镇国有土地使用制度,这是对马克思地租理论认识深化的结果,是我国城镇国有土地使用制度改革在理论上和实践上的一项突破。回顾改革我国城镇国有土地使用制度的立法实践,阐述《条例》的基本构思和主要精神,对于认识我国城镇国有土地使用制度改革和组织《条例》的施行,是很有意义的。
  一、改革城镇国有土地使用制度的必要性
  土地是人类赖以生产和生活的基本物质条件,是国家极为宝贵的自然资源。在我国,人均占有耕地面积只相当于世界人均占有耕地面积的三分之一。因此,珍惜和保护每一寸土地是我国的基本国策。但是,长期以来我国对国有土地一直采取行政划拨的方式无偿使用,土地使用者取得土地使用权后,既不需要承担经济上的责任,也不受土地使用期限的限制,土地本身的经济价值得不到应有的体现。同时,与无偿无限期使用土地相联系,通过行政划拨取得的土地使用权,只是一项特定主体享有的不可转让的权利。按照旧的土地使用权管理体制,国有土地使用者取得土地使用权后,只能自己占有、使用,无权将土地使用权转让、出租、抵押或用于从事其他经济活动。因而完全排斥了价值规律和市场机制对土地使用的调节作用,忽视了土地在发展经济中的重要作用。在这样一种土地使用制度下,土地的使用和管理不可避免地产生了一系列弊端,一是国家对国有土地所有权得不到充分体现,国有土地一旦经过划拨之后,实际上就变成了部门所有或单位所有,体现在土地上的级差效益、超额利润,不是由国家取得,而是被土地使用者占有。二是采用行政划拨、无偿、无限期的方式使用国有土地,使国家失去了运用经济杠杆调节和制约国有土地使用的有效手段,也是国有土地使用者缺少重视土地效益的直接动因。因此,滥占、闲置、浪费土地的现象屡禁不止。1957,年以来,全国平均每年净减耕地面积7百多万亩。三是由于土地使用权不能作为一项财产权利被转让、出租或抵押,因而土地使用者对土地的投资不能通过上述方式收回,也在一定程度上影响了土地使用者开发和经营土地的积极性。四是发展有计划的社会主义商品经济需要建立完整的市场体系,而土地要素市场的缺乏必然影响到市场机制的发育和完善,不利于我国有计划的社会主义商品经济运行机制的发展和完善。
  综上所述,我国40年来采取的以行政方式划拨土地的管理体制,已经不能适应有计划的社会主义商品经济发展的客观需要。因此,对国有土地使用制度必须进行改革。通过运用市场机制调节和管理土地,使土地的经济效益充分地发挥,减少用地的浪费,实现土地的商品化经营,有利于促进我国社会生产力的发展。因此,改革国有土地使用制度是我国整个经济体制改革的重要组成部分。
  二、改革城镇国有土地使用制度的立法构思
  我国长期以来,用地单位取得国有土地使用权的途径主要是通过行政划拨。用地单位取得的土地使用权,基本上属于无偿无限期使用土地的性质。党的十一届三中全会以来,虽然在一些城市实行住房制度改革,建造商品房出售,但是,实际上出售的商品房只限于出售房屋的所有权,而土地的使用权并没有作为商品进入市场经营。如果不把土地的使用权作为商品进入市场,对我国住房制度改革,乃至整个社会主义市场体系的形成,都将可能产生不利的影响。从我国当前实际情况出发,改革现行城镇国有土地使用制度,需要实现以下三个目标:(1)改变国有土地无偿无限期使用的状况,建立国有土地有偿有限期使用制度;(2)推行国有土地使用权出让,使土地使用权能够作为商品进入市场;(3)积极稳步地建立起社会主义的地产市场机制。
  在立法过程中,围绕如何有效实现上述目标,有三种方案可供选择:北大法宝,版权所有
  第一方案:取消国有土地的现行的行政划拨方式,今后使用国有土地一律采取土地使用权有偿出让方式取得。用地单位取得的土地使用权可以转让、出租、抵押。
  该方案完全以有偿出让取代现行的行政划拨的国有土地使用制度,其优点是使我国城镇国有土地使用制度改革一步到位。但是,从实践上看这个方案难以实行。首先,国家每年用地数量很大,而目前能够用于有偿出让的土地较少,供需矛盾很大;其次,实行城镇国有土地使用权有偿出让、转让,需要培养一批专业人员,并且需要通过试点取得经验,目前绝大多数城镇尚不具备这样的条件;第三,即使今后各地具备了上述条件,但对于依靠国家财政拨款的行政机关和事业单位,以及国家重点建设项目的用地,根据我国的其体情况,在一定的时期内,也仍然需要采用行政划拨方式取得土地使用权。
  第二方案:取得国有土地使用权的方式实行双轨制,即有偿出让和行政划拨同时并存,对有偿取得城镇国有土地使用权的,一次性收取出让金;对行政划拨取得城镇国有土地使用权的,按年收取土地使用税或土地使用费。采取上述两种不同方式取得的城镇国有土地使用权都可以转让、出租、抵押。土地的使用期满后,由国家无偿收回或者续约。
  该方案采取双轨制虽然解决了前一方案中的矛盾,但也存在一定问题。首先,通过两种不同方式取得的土地使用权,都可以转让、出租、抵押,这在理论上混淆了财产流转和财产租赁两者间的不同性质。从法律上讲,有偿出让城镇国有土地使用权,实质上是国家把城镇国有土地使用权,作为一项独立的财产权利卖给受让人,是一种买卖关系,对通过行政划拨取得城镇国有土地使用权的土地使用者收取土地使用税或土地使用费,实质上是国有土地的出租,国家作为出租人向土地使用者收取租金,是一种租赁关系。对土地使用者来说,两者虽然都是取得使用土地权利,但是土地使用权买卖和土地使用权租赁,两者之间具有根本不同的性质。因此,土地使用者对用两种不同方式取得的城镇国有土地使用权,不应享受同样的权利。其次,通过行政划拨取得城镇国有土地使用权的土地使用者,交纳的费用低于有偿出让国有上地其受让人交付的出让金。如果通过两种不同方式取得国有土地使用权后,土地使用者所享受的权利相同,则土地使用者自然会选择通过行政划拨方式取得土地使用权,这是不言自明的。因此,国家要想通过有偿出让城镇国有土地使用权达到积累建设资金的目的将难以实现。第三,如果承认通过行政划拨取得城镇国有土地使用权的土地连用者,交纳土地使用税或土地使用费后就可以转让、出租、抵押土地使用权,那么对全国大量的、事实上已经占用的土地,确定用地单位对土地的使用期限,将是一个很难解决的问题。显然,这一方案也是不可取的。
  第三方案,有偿出让和行政划拨方式同时并存,土地使用者通过有偿出让取得的土地使用权,可以转让、出租、抵押,通过行政划拨取得的土地使用权,土地使用者每年交纳土地使用税或土地使用费,但其土地使用权不得转让、出租、抵押。
  该方案肯定了城镇国有土地用地制度的双轨制,但对通过两种不同方式取得土地使用权的性质加以明确区分。首先,土地使用者通过有偿出让取得的城镇国有土地使用权,虽然交付土地使用权的出让金较高,但其土地使用权是一项独立的财产权利,可以转让、出租、抵押;而土地使用者通过行政划拨取得的城镇国有土地使用权,不是一项独立的财产权利,未经土地所有人(即国家)的同意并补办一定的手续,不得转让、出租、抵押。国家根据实际需要随时可以收回其土地使用权,这样就促使一些有经营能力的用地单位,选择有偿出让的方式取得城镇国有土地使用权。其次,有偿出让城镇国有土地使用权经过试点取得经验后,可以使城镇国有土地的使用逐步过渡到以有偿出让为主的用地制度。第三,通过改革城镇国有土地使用制度,有利于国家对通过行政划拨方式取得的土地使用权,有计划、有步骤地收回,改用有偿出让的方式交给土地使用者使用,从而实现城镇国有土地使用权商品化经营的目标。
  对上述三个方案,经过论证、比较后,最后采用第三个方案作为改革城镇国有土地使用制度立法的基本构思。因为这一方案较好地体现了从我国具体国情出发,比较现实可行,法律关系清楚。同时。能够逐步实现改革城镇国有土地使用制度的各项目标,体现了改革城镇国有土地使用制度的基本精神。
  从我国的实际情况出发,改革城镇国有土地使用制度,决不是改变国有土地公有制的性质,而是根据发展有计划的社会主义商品经济的内在要求,理顺土地所有者和土地使用者之间关系。因此,把土地所有权和使用权分离作为立法遵循的原则,具有积极意义。首先,它鲜明地表明国家实行因有土地有偿出让,是指土地使用权的出让,国家作为土地所有者的地位决不改变。其次,实行土地所有权和使用权分离,土地使用者通过交付出让金取得的土地使用权,是一项独立的财产权利,其内容包括对土地的占有、使用和收益,土地使用权可以转让、出租、抵押或用于其他经济活动。用地单位享有这项独立的财产权利后,才能把土地使用权作为商品进行经营。第三,实行土地所有权和使用权分离

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