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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
行政允诺的性质及其司法审查
【副标题】 基于对司法判决书的实证分析
【英文标题】 The Nature of Administrative Promise and Judicial Review
【英文副标题】 An Empirical Analysis Based on Court Verdict
【作者】 张鲁萍【作者单位】 西南政法大学行政法学院{讲师,法学博士}
【分类】 行政管理法【中文关键词】 行政允诺;司法审查;判决书
【英文关键词】 administrative promise;judicial review; court verdict
【文章编码】 1008-4355(2016)06-0048-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 6
【页码】 48
【摘要】

随着服务型政府建设的推进,具有授益性、非强制性的行政允诺在实践中得到广泛运用。但鉴于理论上对行政允诺内涵、性质认定的模糊、司法审查实践的集体无意识,行政允诺置于混乱的漩涡当中。通过对行政允诺判决书的研读、梳理,发掘当前行政允诺司法审查存在的问题,对行政允诺内涵的重新界定、行政允诺案由区分标准的重塑,有序审理规则的构建,以期有效规制行政允诺行为。

【英文摘要】

With the promotion of the service-oriented government construction,administrative promise is widely applied in practice because it is beneficial and un-coercive. However, in theory,both the contents and the nature of administrative promise are ambiguous,while in practice,collective unconsciousness in judicial review is common,therefore,administrative promise is applied in a chaotic way. The present study tries to discover the problems in judicial review through analyze the court verdicts,and by redefine the contents of administrative promise and reset the distinguish standards of the cause of action in such cases,to regular the application of administrative promise.

【全文】法宝引证码CLI.A.1221334    
  一、引言
  在行政任务较为单一的干预行政时代,政府通过一般的规制性行政行为如行政处罚、行政强制等就能实现社会秩序的有效维护、社会功能的有效运转。然而,随着行政任务的拓展和行政目的的变迁,政府除了要履行传统秩序行政的职能外,还需承担日益丰富的给付行政职能,满足公民对于服务型政府的期待。为了更好地实现行政目标,提高行政活动的可接受度,在传统的行政行为之外,政府开始尝试一些新型的行政行为,具有授益性、非强制性的行政允诺、行政奖励的出现即为典型代表。伴随着新型行政方式的运用,由此引发的纠纷亦开始进入到司法审查的视野。针对此,2004年最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》(以下简称《通知》)(法发[2004]2号)将行政允诺和行政奖励规定为行政诉讼的案由,纳入行政诉讼的受案范围,2009年《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》(以下简称《意见》)(法发[2009]54号)要求依法积极受理行政给付、行政监管、行政允诺、行政不作为等新类型案件。虽然《通知》和《意见》的出台为行政允诺的司法审查打开了一扇窗户,但对何为行政允诺,行政允诺与行政奖励、行政合同的区分标准以及具体的审理规则,最高人民法院却并没有予以明确。在行政允诺运用愈来愈频繁的当下,对其内涵的界定、性质的理清及其司法审查规则的研究不仅能够完善和发展我国的行政行为理论,更能有效规制行政允诺行为。
  基于此,本文以北大法宝上搜集到的“行政允诺”案件为分析对象[1],在研究进路上,首先仔细研读行政允诺判决书,发掘当下行政允诺司法审查过程中表现出的特性,在此基础上,分析这些特性产生的缘由,并从行政允诺内涵的重新界定,行政允诺案由的确立标准、司法审查规则的重塑等方面,提出完善行政允诺司法审查的建议。
  二、行政允诺的司法审查管窥
  (一)案由的同质化
  通过对案例的研读,我们发现目前大多数行政允诺案件都与政府的招商引资有关,集中表现为:政府事先依职权制定关于招商引资奖励的文件,相对人在实施了相应的招商引资行为后,鉴于政府拒绝兑现奖励或就奖励的金额产生争议,从而提起诉讼。
  表一 行政允诺案件

┌─────────────┬──────────────┐
  │案由           │招商引资文件        │
  ├─────────────┼──────────────┤
  │蒋云坤与重庆市梁平县人民 │《重庆市双桂工业园区招商  │
  │政府招商引资行政奖励上诉 │引资奖励办法》(梁平府发  │
  │案[(2014)渝高法行终字第 │(2005)60号)       │
  │00223号]         │              │
  ├─────────────┼──────────────┤
  │辽宁省本溪市民族贸易公司 │荣成市人民政府的《投资指  │
  │清算小组与荣成市人民政府 │南》和荣成市经济技术开发  │
  │经济行政允诺纠纷上诉案  │区管理委员会的《招商引资  │
  │[(2000)鲁行终字第1号]  │奖励办法》         │
  ├─────────────┼──────────────┤
  │张炽脉、裘爱玲诉绍兴市人民│《绍兴市人民政府关于对市  │
  │政府不履行招商引资奖励法 │区外(内)商投资项目引荐者 │
  │定职责案[(2009浙行终字第 │ 行奖励的规定通知》(绍政 │
  │65号)]          │ [2002]6号文)       │
  ├─────────────┼──────────────┤
  │黄银友等诉湖北省大治市人 │              │
  │民政府、大治市保安镇政府行│《大冶市关于鼓励外商投资  │
  │政允诺案(指导案例第22  │的优惠办法》(冶发[2000]38 │
  │号)           │号)            │
  ├─────────────┼──────────────┤
  │四川元聪现代农业投资有限 │《双流县加快现代服务业发  │
  │公司诉双流县人民政府允诺 │展打造成都重要的现代服务  │
  │案[(2015)龙泉行初字第21 │业基地的若干政策》(双委发 │
  │号]            │(2009)11号)、《双流县发展 │
  │             │现代农业若干扶持激励办法  │
  │             │(暂行)》(双委发(2009)13│
  │             │号)、《双流县发展现代农业 │
  │             │若干扶持激励办法奖励补助  │
  │             │实施细则(暂行)》等规范性 │
  │             │文件            │
  ├─────────────┼──────────────┤
  │***祥行与巴彦淖尔市临河 │              │
  │区第三中学行政允诺上诉案 │《临河市招商引资中介者奖  │
  │[(2015)巴行终字第39号] │励办法》;《巴彦淖尔盟鼓励 │
  │             │争取项目和引进国内外资金、 │
  │             │技术、人才的奖励办法》   │
  └─────────────┴──────────────┘


┌─────────────┬──────────────┐
  │案由           │招商引资文件        │
  ├─────────────┼──────────────┤
  │张化与山东省东营市人民政 │《东营市招商引资奖励办法》 │
  │府行政允诺驳回申请通知书 │(2003)37号        │
  │案([2015]行监字第130号) │              │
  ├─────────────┼──────────────┤
  │陈增月与东台市富安镇人民 │              │
  │政府履行行政允诺义务案  │《关于开展“百日招商竞赛” │
  │[(2006)东行初字第00047 │活动的意见》(富发[2002]04 │
  │号1            │号)            │
  ├─────────────┼──────────────┤
  │袁绍林诉海安经济技术开发 │《关于实施项目建设目标管  │
  │区管理委员会允诺案    │理的工作意见及考核办法》  │
  │[(2015)苏行监字第00346 │(海开委[2010]15号)    │
  │号]            │              │
  ├─────────────┼──────────────┤
  │许逢青等诉海安县人民政府 │《海安县2004年招商引资工  │
  │奖励行政允诺案[(2013)苏 │作考核办法》(海办发[2004] │
  │行监字第228号]      │7号),《海安县2005年招商  │
  │             │引资工作考核办法》(海办发 │
  │             │[2005]8号), 《海安县2006  │
  │             │年招商引资工作考核办法   │
  │             │(海办发[2006]9号),《海安 │
  │             │县2007年招商引资工作考核  │
  │             │办法》(海办发[2007]2号)  │
  └─────────────┴──────────────┘

  (二)案由的竞合
  由于理论上对行政允诺、行政奖励等内涵界定的模糊,导致招商引资引发纠纷的案由发生了竞合。由于招商引资案件中政府允诺的核心内容即为奖励,那么,此类案件究竟是按行政允诺还是按行政奖励来确定案由呢?通过对判决书的梳理,我们发现司法实务基本形成了将招商引资奖励纳人行政允诺(表一)案由,将举报奖励纳人行政奖励案由(表二)的两分格局。虽然这种人为形成的规律似乎可以为行政允诺与行政奖励区分找到了一个便捷的标准,但却回避不了正当性的追问:既然行政相对人都是对奖励不服,为什么要区分为两种截然不同的案由,理论基础何在?这也是实践中部分案件出现案由竞合的原因所在。例如在“张炽脉、裘爱玲诉绍兴市人民政府不履行招商引资奖励法定职责案”中,法院认为“绍兴市人民政府发布的绍政发「200216号文件系关于招商引资的规范性文件,是其对符合招商引资条件的单位、个人进行奖励所设定的义务,在与上位法没有抵触的情况下,应属有效。因此,原告的请求实为要求被告履行招商引资奖励的职责”[2],从而将其归为行政奖励的案由;而在“李宏伟与东营市公安局交通警察支队行政允诺上诉案”中,法院却将李宏伟要求东营市公安局交通警察支队按照《东营市公安局交警支队道路交通违法行为举报奖励办法》(东公交(2009) 27号)兑现举报奖励的案情纳人行政允诺的范畴[3]。更有甚者,将行政允诺与奖励放在一起,在“河北圣源祥保险代理有限公司新河分公司与被告新河县人民政府行政奖励允诺纠纷案”中,法院认为,“被告新河县人民政府为激励原告河北圣源祥保险代理有限公司新河分公司办理代扣代缴车船税业务,以政府会议纪要的方式作出行政奖励允诺,该行为并无违法之处”。[4]
  此外,伴随着行政合同的兴起,行政允诺亦可能与行政合同发生案由的重叠。有学者认为政府的招商引资文件相当于要约,相对人实施的招商引资行为则相当于承诺,从而构成了行政合同。“行政机关自身对特定人或不特定人的执法承诺,对举报人的悬赏和奖励等皆属于行政契约中的承诺合同。”{1}在“永修县林镇司马村园林场等诉永修县镇人民政府补偿款案”中,法院即认为“被告应履行基于合同产生的允诺,依法将征地补偿款全部发放给原告”[5]。北大法宝
  表二 行政奖励案件

┌────────────┬─────────────┐
  │案由          │奖励文件         │
  ├────────────┼─────────────┤
  │北京市工商行政管理局海淀│京食安发[2011]21号《北京 │
  │分局与沈凯奖励法定职责上│市食品安全违法案件线索举 │
  │诉案(2015)一种行终字第│报奖励办法》       │
  │447号          │             │
  └────────────┴─────────────┘


┌───────────────┬────────────┐
  │案由             │奖励文件        │
  ├───────────────┼────────────┤
  │               │郑国税发[2000]155号文件 │
  │马强诉郑州市管城国家税务   │《郑州市国税局关于对全市│
  │局行政奖励案(2005)管行初  │普通发票实行发票抽奖及发│
  │字第8号            │票违章举报奖励制度的实施│
  │               │方案》         │
  ├───────────────┼────────────┤
  │房雯诉杭州市市场监督管理   │《浙江省工商行政管理系统│
  │局西湖风景名胜区分局奖励   │举报奖励资金申报发放管理│
  │职责案(2015)杭西行初字第  │规定(试行)》     │
  │72号             │            │
  ├───────────────┼────────────┤
  │樵彬与深圳市市场监督管理   │《国务院关于加强食品等产│
  │局南山分局行政奖励行为行   │品安全监督管理的特别规 │
  │政判决书案(2014)深南法行  │定》          │
  │初字第123号          │            │
  ├───────────────┼────────────┤
  │孙丁丁与昆山市市场监督管   │生产销售假冒      │
  │理局行政奖励行政判决书案   │条例》         │
  │(2015)张行初字第00069号   │            │
  ├───────────────┼────────────┤
  │喻旺华等与成都市质量技术   │《举报制售假冒伪劣产品违│
  │稽查局监督行政奖励上诉案   │法犯罪活动有功人员奖励办│
  │(2015)成行终字第45号    │法》          │
  ├───────────────┼────────────┤
  │深圳市社会保险基金管理局   │《深圳市城镇职工社会保险│
  │与郭伟明不予行政奖励纠纷   │违规行为举报奖励办法》 │
  │上诉案(指导案例第78号)   │            │
  ├───────────────┼────────────┤
  │钟圣才诉上海市地方税务局   │《税务违法案件举报奖励办│
  │闸北分局行政奖励行为纠纷   │法》          │
  │案(2004)闸行初字第37号   │            │
  ├───────────────┼────────────┤
  │北京市工商行政管理局海淀   │《食品安全举报奖励办法》│
  │分局与沈凯奖励法定职责上   │            │
  │诉案             │            │
  ├───────────────┼────────────┤
  │汪国强诉武汉市物价局要求   │《价格违法行为举报规定》│
  │履行行政奖励法定职责案    │            │
  │(2015)鄂武汉中行终字第   │            │
  │00195号            │            │
  ├───────────────┼────────────┤
  │周悟权与北京市工商行政管   │《北京市工商行政管理局举│
  │理局石景山分局奖励答复上   │报经济违法案件人员奖励办│
  │诉案(2014)一中行终字第   │法(施行)》      │
  │10901号            │            │
  ├───────────────┼────────────┤
  │张某与厦门市工商行政管理   │《关于举报破坏市场经济秩│
  │局等行政奖励纠纷上诉案    │序违法行为的奖励办法的通│
  │(2011)厦行终字第71号     │知》          │
  └───────────────┴────────────┘

  (三)审理规则的混乱
  1.效力认定被忽视
  作为一种可诉的行政行为,行政允诺应该和其他行政行为一样面临着效力的认定问题,即需要区分行政允诺的合法、违法以及无效三种状态,并在此基础上选择适当的判决形式。但通读关于行政允诺的判决书,我们发现司法实务并没有对此予以关注,对何为合法、违法与无效的行政允诺缺乏界分的意识,亦缺少根据不同的效力去细致考察不同情形下行政允诺的法律效果以及不履行允诺法律责任的审判思路。
  2.判决形式较随意
  梳理相关的判决书,我们发现各地法院对于行政允诺不作为案件的判决形式不一,表现出能动和保守并存的格局。所谓能动是指法院在确认行政奖励允诺不作为违法的同时,还具体明确行政机关应当履行所允诺的金钱数额,也就是说,它们作出的并非“程序性裁判”,而接近“实体性裁判”。如(1)在“辽宁省本溪市民族贸易公司清算小组与荣成市人民政府经济行政允诺纠纷上诉案”中,法院的判决主文“二、被告开发区管委在判决生效后十日内给付原告奖励款8万美元或662 384元人民币”;(2)在“***祥等与巴彦淖尔市临河区第三中学行政允诺上诉”案中,法院的判决主文为“临河区政府履行支付***祥招商引资奖励款人民币116000元的职责,限本判决生效之日起15日内付清”;(3)在“陈增月与东台市富安镇人民政府履行行政允诺义务案”中,法院的判决主文为“被告东台市富安镇人民政府于本判决生效后10日内按富发[2002]04号《关于开展“百日招商竞赛”活动的意见》履行兑现原告陈增月招商引资

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}杨解君.论契约在行政法中的引入[J].中国法学,2002(2).

{2}章剑生.行政诉讼履行法定职责判决论—基于《行政诉讼法》第54条第3项规定之展开[J].中国法学,2011(1).

{3}城仲模.行政法之一般法律原则(二)[M].台北:三民书局,1997:263.

{4}最高人民法院行政庭.中国行政审判指导案例(第1卷)[M].北京:中国法制出版社,2012:108-109.

{5}姜伟国.行政悬赏的法律性质探析[J].法治论丛,2010(4).北大法宝

{6}哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟,译.北京:法律出版社,2000:359.

{7}最高人民法院行政庭.中国行政审判指导案例(第1卷)[M].北京:中国法制出版社,2012: 111.

{8}章剑生.行政允诺的认定及其裁判方式—黄银友等诉湖北省大冶市政府、大冶市保安镇政府行政允诺案评析[J].交大法学,2016(2).

{9}杜仪方.行政承诺不履行的法律责任[J].法学论坛.2011(4).

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