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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
重视制度设计,保障《公务员法》立法目的的实现
【作者】 姜明安【作者单位】 北京大学
【分类】 其他【期刊年份】 2005年
【期号】 2【页码】 7
【全文】法宝引证码CLI.A.1102876    
  
  《公务员法(草案)》第一条确立了《公务员法》的立法目的:“规范公务员的管理,保障公务员的合法权益,加强对公务员的监督,建设高素质的公务员队伍,促进勤政廉政,提高工作效能”。这一立法目的可分为三个相对独立,但又相互联系的层次:第一个层次是“规范公务员的管理”;第二个层次是“保障公务员的合法权益”;第三个层次是“促进(公务员队伍)勤政廉政,提高工作效能”。至于“加强对公务员的监督”和“建设高素质的公务员队伍”,此二者与“促进勤政廉政,提高工作效能”是同一层次的目的,而并非是另外的独立层次的目的。因为“加强对公务员的监督”和“建设高素质的公务员队伍”,都是为了“促进勤政廉政,提高工作效能”。《公务员法(草案)》确立的这三个层次的立法目的应该说是比较全面、比较适当的。问题在于我们如何去实现这些立法目的,我们应设计什么样的具体法律制度和法律规范去实现这些立法目的。考察现行《公务员法(草案)》的整个内容,应该说,上述立法目的大多是有一定具体法律制度和法律规范加以保障,从而是能在一定程度上得以实现的。但是无庸讳言,现行《公务员法(草案)》设计的具体法律制度和法律规范也有某些欠缺和不科学处,并不能充分保障上述立法目的的实现,甚至有些具体法律制度和规范与相应立法目的存在不一致之处,即这些具体法律制度和规范不仅不能保障相应立法目的的实现,反而可能妨碍相应立法目的的实现。下面我们分别对之加以分析。
  一、关于“规范公务员的管理”
  根据世界各国公务员管理的经验,特别是法治发达国家的经验,规范公务员管理的最重要途径就是对公务员实行分类管理。没有分类就不可能有规范管理,不可能有科学管理。因为不同类别公务员行使着不同性质的国家职能,而不同性质的国家职能的运作方式是很不相同的,从而要求不同的公务员管理制度与之相适应。
  在国外,公务员通常分为特别职公务员和一般职公务员、政务类公务员和事务类公务员。特别职公务员包括议员、法官、政府内阁组成人员等,一般职公务员包括所有国家机关和国有企事业单位中的常任文职人员。政务类公务员指通过选举或任命产生,与执政党共进退,行使决策职能的公职人员,如内阁总理、部长、政务次长等,事务类公务员指通过考试或聘任产生,不与执政党共进退,主要从事执行性事务职能的公职人员,包括在国家机关中工作的副部长(除政务副部长外)以下的公职人员和在国有企事业单位中的公职人员。
  根据分类管理的原则,各国公务员法通常只调整一般职公务员,即事务类公务员。有的国家的公务员法虽然将特别职公务员和政务类公务员也列为公务员的范围,但明确规定法律的具体规范只适用于一般职公务员,即事务类公务员(如日本)。有的国家的公务员法则一开始即将特别职公务员和政务类公务员排除出公务员法的调整范围(如法国)。
  但是我们现在的《公务员法(草案)》却将所有的“依照法律规定管理国家事务和履行社会公共事务管理职能、使用国家行政编制、由国家财政负担工资福利的机关中除工勤人员以外的工作人员”均纳入公务员的范围,由一个法律统一调整。即对完全不同性质的公职人员,无论是考任、委任、聘任职人员,还是通过人大选举产生或任命的政府组成人员、法官、检察官,无论是国家机关工作人员,还是政党、社会团体的工作人员,均适用同样的法律、同样的制度。显然,这不符合规范管理、科学管理的原则,而是将计划经济时代的“大一统”干部管理模式法制化。
  首先,政党和社会团体不是由人大产生,向人大负责,接受人大监督的机关,也不是法律法规授权的组织,其工作人员不能直接行使国家公职,自然而然地成为公务员。否则,就与我国宪法确立的政治制度相矛盾。党的机关的工作人员与国家机关工作人员的要求是很不相同的,例如,党的机关的工作人员的录用能向所有公民平等开放吗?对党的机关的工作人员的考核能适用与国家机关工作人员考核同样的条件吗?显然不能。因此,将政党和社会团体的工作人员纳入公务员法调整是不科学的。
  其次,法官与政府工作人员的工作性质完全不同,法官审理案件,只服从法律,而政府工作人员执行公务,必须遵循下级服从上级的原则。为了保证法官的公正,其任用、考核、奖惩、职务任免,乃至工资、福利等,都不应该实行与政府工作人员相同的制度。将法官与政府工作人员同样对待,同样管理,这种计划经济时代的“大一统”干部管理模式是与建设法治国家的要求不相适应的,而且在实践中已经暴露出种种弊端。正因为如此,我们在上世纪末即已开始改革,单独制定《法官法》,对法官进行分类管理。现在我们自然没有理由倒退回去,走回头路。
  再次,通过人大选举产生或任命的政府组成人员与通过考试、聘任产生的一般政府工作人员在职位和工作性质上也有重大区别,对之适应统一的法律调整也是不适当的。通过人大选举产生或任命的政府组成人员有严格的任期限制,任期结束,其就不再是公职人员。在任职期间,他们主要应是向人大负责,接受人大监督,从而对一般公职人员的考核、奖惩、晋升、任免、辞退等制度不应适应于他们。因此,将此类人员纳入《公务员法》调整也是有违规范管理、科学管理原则的。
  二、关于“保障公务员的合法权益”
  “保障公务员的合法权益”是《公务员法》立法的第二个层次的目的。这一立法目的所针对的法律关系主体是作为管理对象的公务员,与前一层次立法目的“规范公务员的管理”所针对的法律关系主体不同,前一立法目的所针对的法律关系主体是管理者:使管理者科学管理,如要求对公务员分类管理等。“保障公务员的合法权益”与后一层次立法目的“促进勤政廉政,提高工作效能”所针对的法律关系主体也不同,后一立法目的所针对的法律关系主体是社会公众,是公务员服务的对象。“促进勤政廉政,提高工作效能”是为了使公务员为社会公众提供优质和高效的服务。
  《公务员法(草案)》为了实现“保障公务员的合法权益”的立法目的,设计了一系列的制度和规范,如职位保障制度,培训制度,辞职制度,工资、福利、保险制度,

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