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【期刊名称】 《中国法学》
行政法学视野中的“经济法”
【副标题】 经济行政法之论
【英文标题】 The“Economic Law”From the Standpoint of Administrative Law
【英文副标题】 on the Economic Administrative Law【作者】 王克稳
【作者单位】 苏州大学法学院【分类】 经济法
【中文关键词】 经济法 行政法 经济行政法 经济管理关系 行政关系
【期刊年份】 1999年【期号】 4
【页码】 65
【摘要】

经济法与行政法的关系问题多年来一直是法学界关注的热门话题,但以往对这一问题的讨论多集中在经济法学界,本文则试图从行政法的角度去认识及分析经济法的性质及地位。因国家干预经济关系论(又称经济管理关系论)为目前经济法学界主张的基本观点,因而,本文围绕这一观点展开分析。文章认为:在市场经济条件下,国家干预经济的本质是行政权的作用,凡基于国家行政权作用所形成的社会关系本质上都属于行政关系,为行政法的调整对象,因此,以国家干预经济所形成的经济管理关系作为调整对象的经济(行政)法在法律属性上为行政法的组成部分,为部门行政法;在内容上由宏观调控法、市场管理法、国土资源及国有资产管理法三部分所组成。

【全文】法宝引证码CLI.A.11820    
  自经济法在我国产生起,有关经济法的性质、地位及其经济法与行政法的关系一直是法学界久盛不衰的话题,但至今为止对这些问题的讨论多集中在经济法学界,本文则试图从行政法学的角度去认识经济法,分析经济法与行政法的关系。
  一、对经济法学界关于经济法及其行政法关系认识的析评
  1986年《中华人民共和国民法通则》的颁布,宣告了以“纵横统一论”为基础的大经济法的解体,尽管自此以后经济法学界仍有个别学者坚持以“纵横统一论”作为经济法的基础理论[1],但属经济法学研究中的个别理论现象,多数学者转向“经济管理关系论”,将经济法定义为“政府管理经济的法律”[2],将经济法的调整对象界定为国家调节社会经济过程中发生的社会关系,即国家经济调节管理关系[3],有学者甚至得出这样的结论:“在经济法学研究中,人们的最大共识莫过于‘经济法应调整经济管理关系’的判断”,并认为“把经济法的调整对象概括为经济管理关系,体现了社会主义国家管理经济的职能,也符合经济法的本来含义”[4]。因此,经济法学在近十多年特别是1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以来的理论研究中,“经济管理关系论”基本上占据了经济法学研究的统治地位,成为经济法学研究中代表性的理论基础[5]。
  由于“经济管理关系论”将经济法的调整对象界定为经济管理关系,因此,什么是经济管理关系或者说经济管理关系的本质是什么?这是经济法学界集中讨论的一个问题。在1992年以后,经济法学界逐渐从争执不休的状态中摆脱出来,从市场经济与国家干预的角度去认识和把握经济管理关系,把经济管理关系的本质理解为国家干预经济所形成的经济关系。但是,国家干预经济所形成的经济管理关系是否都属于经济法调整对象的范围呢?对此,经济法学界分歧较大:有的认为所有的经济管理关系皆属于经济法调整的范围[6],有的认为笼统地讲经济法调整所有的经济管理关系是不妥的,因为经济管理关系中还包含有行政管理关系,而行政管理关系应由行政法调整,经济法只应调整部分经济管理关系[7]。但哪部分经济管理关系应由经济法调整经济法学界意见又不一致:有的认为经济法调整的是国家以公有财产和公共利益代表人的身份参与市场经济活动所形成的纵向经济关系[8],有的则根据国家经济管理手段的不同把国家的经济管理划分为直接管理和间接管理,认为在直接管理领域发生的经济管理关系,本质上是一种以权力从属为特征的行政关系,这部分管理关系应由行政法调整,而在间接管理领域发生的经济管理关系,则是一种非权力从属性的经济关系,这部分经济管理包括宏观调控经济关系和市场管理经济关系两个方面,它们才是经济法的调整对象[9],还有的学者认为,经济法调整的仅仅是间接宏观调控性经济关系[10],等等。所以,尽管经济法学界多数学者主张或赞同“经济管理关系论”,但学者们对作为经济法调整对象的“经济管理关系”的理解和认识并不一致。
  将经济法的调整对象界定为经济管理关系,虽然将经济法与民商法区分开来,但与行政法的调整对象——行政管理关系发生了碰撞,所以,经济法学界在诠释这一基础理论的同时一直致力于经济法与行政法关系的讨论,力图将经济法从行政法中分离出来。
  (一)在经济法学界,学者们大多从以下诸方面阐述经济法与行政法的区别
  1.经济法与行政法的调整对象不同
  从调整对象的角度区分经济法与行政法,这是经济法学界集中讨论的一个方面。但由于学者们对经济法所调整的经济管理关系的性质及其范围缺少统一认识,因而,在讨论作为经济法调整对象的经济管理关系与作为行政法调整对象的行政管理关系之间到底有哪些本质的不同和区别时其观点亦各不相同。从总体上说,凡主张经济法应调整所有经济管理关系的学者多依据管理内容有无经济性而将国家的管理关系分为经济性的管理关系和非经济性的管理关系,认为行政法调整的是非经济性的管理关系,而经济法调整的则是经济性的管理关系,从而依据调整对象是否具有经济内容而将经济法与行政法区分开来[11]。凡主张经济法只调整部分经济管理关系的学者则多从作为经济法调整对象的经济管理关系与作为行政法调整对象的行政管理关系(包括部分经济管理关系)的不同法律属性方面去分析两者的不同和区别,他们从传统的行政管理理念出发,将行政管理关系理解为一种直接的、以命令服从为特征的隶属性的社会关系,因此,在经济管理领域,如果经济管理关系是依据行政命令而发生的,是一种直接的管理关系的话,那么,这种管理关系就是一种仅具经济外壳的行政关系,它应由行政法去调整;相反,如果经济管理关系的发生根据不是行政命令,而是普遍性的调控措施、间接的调节手段,那么,这种宏观的、间接的、非权力从属性的经济管理关系应由经济法调整,因为这种经济管理关系与一般的行政管理关系有着本质的不同[12]。
  2.经济法与行政法的调整手段不同
  基本的看法认为行政法主要依靠直接的调整方式作用于管理对象,而经济法则主要采用间接的调整方式[13];行政法主要采取单一的以行政命令为主的行政手段,而经济法的调整手段主要体现为普遍性的调控措施,体现为财政、税收、金融、信贷、利率等经济手段的运用,经济法发生作用的主要方式是通过充分发挥经济杠杆的调节作用引导市场经济的发展[14]。从而以经济管理的方式是经济手段还是行政手段作为区分经济法与行政法的标准之一。
  3.经济法与行政法的法律性质不同爬数据可耻
  在经济法学界,有学者引证英美法系国家行政法的观念而将我国的行政法定性为“控权法”、“程序法”、“管理管理者之法”,认为行政法并不重在经济管理中的经济性内容,它重在经济管理中的程序性内容,并以行政程序监督权力的行使,防止权力的滥用;而经济法既不是也无需是控权法,经济法最关注的是用以干预经济的调控政策、竞争政策是否得当,并认为对作为经济法主体的行政机关制定这些经济政策的行为进行控制是荒谬的[15]。这种观点将经济法视为一种实体法、授权法。
  此外,还有学者从行政法与经济法所追求和实现的价值目标、行政法与经济法产生的不同历史背景等方面去分析经济法与行政法的不同:认为行政法所追求和实现的是国家利益,而经济法所追求和实现的是社会公共利益;行政法是在资产阶级革命胜利后在“法治国”、“依法行政”的理念下产生的,是政治法,而经济法则是生产社会化和垄断的产物,它产生于自由资本主义竞争向垄断过渡的阶段,是国家干预经济的结果;在我国,行政法是计划经济的产物,是计划经济的法律代名词,它无法承担起管理市场经济的任务,对市场经济的干预和管理只能依赖经济法,实质意义上的经济法是市场经济的产物,等等。
  (二)经济法学界在讨论经济法以及其与行政法的区别时以下问题值得一提
  1.在关系到经济法地位的一系列基本问题上至今没有形成共识
  具体表现在:(1)在经济法的调整对象方面,如前所述,尽管经济法学界多数学者赞成“经济管理关系论”,但作为经济法调整对象的经济管理关系到底具有哪些本质特征以及它与作为行政法调整对象的行政管理关系之间有哪些实质性的不同和差异至今未能解释清楚,至于不赞成仅以经济管理关系作为经济法调整对象的观点就更多、更杂。因此,经济法的调整对象到底是什么,这实际上是经济法学界讨论至今仍未能解决的一个基本问题。(2)在经济法的调整方式上,尽管多数学者将经济法的本质特征定性为国家干预经济之法,但是,国家干预经济(经济管理)的方式或者说“国家之手”有哪些具体表现形式说法不一:有的认为,国家之手有三种基本动作即强制、参与和促导[16],有的认为国家干预经济的方式有两种,一种是非法律手段(包括价格、税收、工资等和行政手段如国有化和计划),一种是法律手段[17],有的认为国家干预经济的方式是普遍性的调控措施[18],还有的认为国家干预所使用的是一系列具有充分弹性的经济手段[19],等等。(3)在经济法的体系结构方面,对经济法调整对象及调整方式的不同认识导致经济法体系构架上的分歧与混乱:有的认为经济法应由市场障碍排除法、国家投资经营法、国家宏观调控法及涉外经济法所构成[20],有的认为经济法主要包括市场管理法和宏观经济管理法两方面[21],还有的认为经济法仅是指宏观调控法[22],等等。
  2.理论研究中存在着理论与实践的脱节及研究方式上的牵强附会
  具体表现在:(1)不少学者一方面坚持认为经济法调整的是宏观的、间接的经济管理关系,财政、金融、税收及其他普遍性的调控措施和经济手段才是经济法作用的主要方式,是经济法与行政法的本质区别,另一方面又将市场管理法纳入经济法的体系范围,并将竞争法视为经济法的龙头与核心,而在市场管理法中,无论是竞争法、价格法还是其他的管理法,立法上都是直接授予经济行政管理机关以监督检查权、处理处罚权,这些监督检查权、处理处罚权无一不是行政法上以直接管理为特征的行政手段。(2)由于经济法学界一再试图将经济法作为一个独立的法律部门去研究,因而,在实际研究中唯恐触及行政法的内容,为了以示与行政法的区别而不得不在具体的研究中标新立意。譬如在阐述经济管理法律关系时,为了以示与行政法律关系的区别而将行使经济行政管理权的行政机关及其他行政主体称之为经济法主体,将行政主体在经济行政管理中的职权与职责称之为经济法主体的权利与义务[23],将行政主体在经济管理活动中对经济主体及个人实施的罚款、责令停产停业、没收违法所得、吊销许可证和执照等行政处罚称之为经济法律责任,将经济组织与个人不服行政主体作出的具体行政行为引起的诉讼称为经济诉讼,甚至建议制定统一的《经济责任法》和独立的《经济诉讼法》[24]。
  3.对行政法特别是我国行政法的本质特征存在着重大的认识上的误解
  具体表现在:(1)关于行政管理关系本质特征的误解。不少学者将行政管理关系理解为一种单一的、机械的、直接的、以命令服从为特征的隶属性社会关系,并得出结论认为这种社会关系只适用于计划经济体制下政府对经济的管理而不适用于市场经济体制下政府对经济的管理,市场经济体制下政府对经济的间接管理关系需要由经济法去规范和调整。(2)关于行政法手段的误解。与对行政管理关系的误解相联结,不少学者将行政法手段等同于行政手段,又将行政手段简单地理解为行政命令,同时将经济手段等同于经济法手段,是经济法作用的体现,并以示与行政法相区别。(3)关于行政法价值目标的误解。有学者将行政法所追求和实现的价值目标简单地归结为国家利益,认为行政法的直接目的就是为了满足国家利益的需求,而经济法所追求和实现的是社会公共利益。(4)关于行政法本质特征的误解。有的学者置我国行政法上诸如治安行政管理、工商行政管理、税收征收管理、城市建设管理、资源环境保护、司法行政管理、教育科技文化管理等方面的行政实体法、管理法于不顾,而片面地依据英美法系行政法的理念将我国的行政法定义为“控权法”、“程序法”、“管理管理者之法”,从而将作为我国行政法组成部分的行政管理法分割出去,并将作为行政实体法一部分的经济行政管理法纳入经济法的范畴。
  二、经济(行政)法的实质及其法律属性
  如果将经济法定性为调整经济管理关系的法律规范,那么这种意义上的经济法实际上就是经济行政法,对此学界早有论及[25]。但关于经济行政法的性质及其法律属性经济法学界与行政法学界在认识上存有较大分歧:经济法学界认为,经济行政法是与行政法相并列的一个独立的法律部门,行政法仅是经济行政法形成过程中的一个渗透因素[26];而在行政法学界看来,经济行政法不构成一个独立的法律部门,它仅仅是行政法的一个分支学科,它与行政法之间是总则与分则、基本行政法与部门行政法的关系,经济行政法在法律属性上为行政法[27]。
  在行政法学领域,经济行政法之为行政法,可以从以下几方面去认识:
  (一)国家干预经济的本质是公权力(行政权)的作用
  亦如经济法学界所述,现代市场经济的健康发展离不开国家的干预与调控,我国也不例外,同时,在现代法治社会,国家对经济活动的干预和管理必须纳入法制的轨道,正因为如此,经济法学界多数学者将经济法归结为国家干预经济的法律。但国家如何去干预、管理经济活动或者说“国家之手”有哪些具体方式?经济法学界的概括模棱两可,让人难以捉摸。而从行政法的角度看,国家干预经济的方式无非包括两个方面:一是国家权力的干预,即通过国家行政权的运用和行使来达到调节经济活动的目的,而国家在运用行政权干预、调节经济活动方面,其手段是多种多样的:既可以是直接的干预,也可以是间接的调控,既可能是以行政命令、行政强制为主的行政手段,也可能是以税收、利率、信贷等经济杠杆为主的经济手段,选择怎样的干预和管理手段是由经济活动的具体情况所决定的[28]:二是国家的非权力干预,即国家以非强制的手段在取得有关经济组织和个人同意或协助’的基础上来达到调节经济活动的目的,这种非强制的手段通常称之为行政指导,主要有劝告、通告、建议、警告、注意、指导等形式。由于这种非权力的干预以取得相对人的同意或协助为前提,它不直接导致相对人法律上权利义务关系的取得、变更或消灭,相对人不服从这种干预和指导,亦不会导致法律责任的产生,因此,在行政法上,这种行政指导为不具法律效力的事实行为,所以,它属于国家干预经济的非法律手段。由于这种手段的非法律属性,因此,它不是行政法上所关注和规范的重点,行政法所关注和规范的重点是国家对经济活动的权力干预,即必须将国家对经济活动的权力干预纳入法制的轨道。因此,严格意义上说,经济行政法是规范国家权力干预经济的法律

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